吉办发[2017]48号
为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅印发<关于创新政府配置资源方式的指导意见>的通知》（中办发〔2016〕75号）精神，创新政府配置公共资源方式，提高资源配置的效率和效益，结合我省实际，提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻落实党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，主动适应把握引领经济发展新常态，牢固树立和贯彻落实新发展理念，以供给侧结构性改革为统领，以体制机制创新为动力，以分类实施推进为路径，坚持问题导向、促进公平、信息共享、创新监管，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。对于适宜由市场化配置的公共资源，要充分发挥市场机制作用，切实遵循价值规律，建立市场竞争优胜劣汰机制，实现资源配置效益最大化和效率最优化。对于不完全适宜由市场化配置的公共资源，要引入竞争规则，充分体现政府配置资源的引导作用，实现政府与市场作用有效结合。对于需要通过行政方式配置的公共资源，要遵循规律，注重运用市场机制，实现更有效率的公平性和均等化。通过创新公共资源配置方式，促进经济社会持续健康发展。
（二）基本原则
——问题导向、分类施策。根据各类公共资源的不同情况和特点，分类分领域创新资源配置方式。坚持从体制上改革突破，着力解决政府配置资源方式单一、行政性配置手段较多的突出问题，构建科学、合理、规范的公共资源配置长效机制。
——提高效率、促进公平。正确处理效率与公平的关系，更加注重公共资源配置的公平性，充分发挥市场机制作用，拓展竞争性配置的公共资源范围，以资源配置方式创新推动实现公平配置基础上的效率提升，努力实现全体人民公平分享公共资源收益。
——平台整合、信息共享。整合分散设立的各类公共资源交易平台，立足公共服务职能定位，完善管理规则，优化市场环境，着力构建规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。加快推进交易全过程电子化，实现交易全流程公开透明和信息共享。
——依法依规、创新监管。坚持运用法治思维和法治方式，着力健全规划、产权、监管等各方面制度，推动各类公共资源依法依规、公开透明配置。严格区分政府资源配置职能和监管职能，创新资源配置监管方式，实现对公共资源配置的动态和全程监管。
（三）改革目标
创新政府配置资源方式，自然资源方面要以建立产权制度为基础，实现资源有偿获得和使用；经济资源方面（主要指金融类和非金融类经营性国有资产）要突出国有资本的内在要求，明确委托代理关系的制度安排，建立健全国有资本形态转换机制；社会事业资源方面（主要指非经营性国有资产）要引入市场化手段和方法，实现更有效率的公平性和均等化，促进公共资源配置更高效、更公平、更可持续。
到2020年，全省公共资源产权制度进一步健全，行政性配置范围进一步厘清，结构进一步优化，基本建立以目录管理、统一平台、规范交易、全程监管为主要内容的新型资源配置体系。资源所有者权益得到进一步保障，市场配置资源的决定性作用明显增强，资源配置过程公开公平公正，公共资源配置的效益和效率显著提高。
二、创新自然资源配置方式
（四）建立健全自然资源产权制度。坚持资源公有、物权法定，适时启动土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源国家所有权的登记造册工作，区分全民所有和集体所有，明确国家对全民所有自然资源的所有者权益。推进延边州林业管理局所属国有重点林区和东北虎豹国家公园内自然资源统一确权登记试点，2018年6月底前试点内全要素自然资源确权登记，形成具有吉林特色的可复制、可推广的自然资源统一确权登记经验。加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证、农村土地所有权承包权经营权分置、农村集体产权制度改革等相关工作。实行最严格的水资源管理制度，推进我省主要江河流域水量分配方案编制工作，明晰区域水资源的初始水权。扎实推进全省国有草原使用权确权登记。开展全省湿地名录编制工作，将自然湿地全部纳入保护管理体系。落实不动产统一登记制度，实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。除具有重要生态功能及农牧民从事农牧业生产必须的资源外，可推动自然资源、资产所有权和使用权分离，适度扩大使用权的出让、转让、担保、入股等权能。（牵头部门： 省国土厅、省农委、省水利厅、省林业厅、省畜牧局）
（五）健全自然资源资产管理体制。根据国家统一部署，推进自然资源资产管理体制改革试点工作，研究制定我省实施意见，划清全民所有、不同层级人民政府行使所有权的边界，落实国家关于地方政府分级代理行使所有权职责的有关意见。完善自然资源监管体制，强化各自然资源管理部门监管职能。推进东北虎豹国家公园国有自然资源资产管理体制试点工作，健全完善珲春、天桥岭、汪清、大兴沟、珲春市、汪清县六个东北虎豹国家公园自然资源管理局体制机制，强化区域内各类国有自然资源的所有者权益和职责。落实全省河湖河长制，强化江河源头保护与河湖生态修复。全面开展领导干部自然资源资产离任审计工作。（牵头部门：省编办、省国土厅、省林业厅、省水利厅、省审计厅）
（六）建立健全全民所有自然资源的有偿使用制度。研究制定我省全民所有自然资源资产有偿使用制度改革实施意见，更多引入竞争机制进行配置，健全完善土地、水、矿产资源和国有草原有偿使用制度，探索推进国有森林有偿使用。到2020年全面建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度。完善自然资源及其产品价格形成机制，有序推进城市供水价格管理，完善居民阶梯水价制度，稳步推进农业水价综合改革，加快推进天然气价格市场化改革。探索多样化有偿使用方式，促进资源公平出让、高效利用。（牵头部门：省国土厅、省水利厅、省林业厅、省畜牧局、省物价局）
（七）加强对自然资源配置的引导约束。贯彻落实主体功能区战略，总结长春市空间规划试点经验，开展全省资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，制定综合空间管控措施，科学配置和严格管控各类自然资源。加快健全国土空间用途管制制度，将开发强度指标分解到各县级行政区，控制建设用地总量。将用途管制扩大到所有自然生态空间，确定林地、草原、河流、湖泊、湿地、荒漠等的保护边界，严禁任意改变用途。划定全省生态保护红线，按照国家要求，研究建立我省保护红线负面清单和考核评价体系，力争2018年底前完成全省生态保护红线划定工作。建立资源环境承载力监测预警体系和管理考评体系。（牵头部门：省发改委、省环保厅、省国土厅、省林业厅、省水利厅、省住建厅、省农委、省畜牧局）
（八）优化无线电频率、空域等资源配置。对地面公众移动通信使用频率等商用无线电频率、电信网码号等资源，按照工信部部署逐步探索引入拍卖竞争等方式进行配置。深入开展空域管理改革，充分利用、优化配置空域资源，建立统一管理、灵活使用的高效机制，提升空域精细化管理水平和使用效率。增加民航可用空域，实现长春龙嘉机场进离场航线分离。研究制定临时航线划设使用和航班大面积延误民航联动响应措施办法。开展无人机整治，减少各类违规飞行。简化申报审批流程，完善飞行管控措施。（牵头部门：省工信厅、省通信管理局、空军长春指挥所、民航吉林监管局）
三、创新经营性国有资产配置方式
（九）优化国有资本布局结构。落实全省产业结构调整要求，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。制定国有资本投资负面清单，推动国有资本向全省支柱产业、特色优势产业、战略性新兴产业集中，向基础设施和民生保障等重点领域集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。积极推进国有企业混合所有制改革，全面推进首批19户省属及地市国有企业开展混改试点工作，提高国有资本配置和运行效率。积极争取中央企业加大对我省直接投资，共建产业园区、布局重大项目。支持中央企业、域外国有企业、其他所有制企业与我省国有企业深化合资合作，实现优势互补和产业融合配套。抓住国家支持东北老工业基地全面振兴的重大机遇，做好加减乘除法，推动国有企业依靠内生发展实现结构调整和优化升级。完善国有资本退出机制，按照市场化原则优化股权结构，激发社会资本活力。(牵头部门：省国资委）
（十）完善国有资本授权经营体制。建立以管资本为主的国有资产监管体系，改革国有资本授权经营体制，在完成首批4户省属国有资本投资运营公司组建工作的基础上，积极开展金融、科技创新、基础设施建设等其他领域投资运营公司的组建工作。明确国有资产监管机构与国有资本投资、运营公司关系，政府授权国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司履行出资人职责。开展授权国有资本投资、运营公司履行部分出资人部分职责的试点。国有资本投资、运营公司通过开展投资融资、产业培育、资本整合等，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起保值增值责任。 (牵头部门：省国资委、省财政厅）
（十一）建立健全国有资本形态转换机制。推进经营性国有资产资本化证券化，增强国有资本的流动性。大力推动国有企业通过整体改制、分立改制等多种形式上市，完善100户企业上市培育工程库。通过扩大企业债券发行规模，改善融资机构。深入推进“三去一降一补”重点任务落实，建立健全优胜劣汰市场化退出机制，通过市场竞争淘汰落后产能及产能过剩行业企业，采取兼并重组、内部整合和公开转让等方式加快处置低效无效资产，逐步清理“僵尸企业”。支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等市场，以市场公允价格处置国有资产。 (牵头部门：省国资委、省财政厅）
（十二）规范经营性国有资产处置和收益分配。企业国有产权转让，国有及国有控股企业、国有实际控制企业的增资和重大资产转让行为，应当产权交易机构中公开进行。重大经营性国有资产出租、出借要引入市场机制，做到公开、公正、透明。建立健全覆盖全省国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，逐步扩大国有资本经营预算实施范围，完善国有资本收益上缴约束机制，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%。国有资本收益和国有资产处置等非税收入，必须按规定及时足额上缴国库并纳入政府预算，国家另有规定的从其规定。划转部分国有资本充实社保基金。（牵头部门：省国资委、省财政厅、省人社厅）
（十三）强化国有资本基础管理。落实《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》（国办发[2015]79号）和我省关于改革和完善国有资产管理体制的实施意见，守住防止国有资产流失的底线。将党政机关、事业单位所属企业的国有资本，通过直接划转、重组整合等方式，纳入经营性国有资产集中统一监管体系。建立健全企业国有资产基础管理制度，全面加强境内、境外国有资产的产权登记、清产核资、资产评估、产权转让、国有股权管理、财务统计等基础管理工作，实现国有资产基础管理全覆盖。强化国有产权流转环节监管，加大国有资产进场交易力度，实现全链条、全过程管理。进一步创新监管方式和手段，协同推进监管工作，按照收放有度要求，实现维护出资人权益和尊重企业自主经营权的有效结合，按照规范透明、公平公正的原则，完善交易规则和监管制度，健全资产定价机制，规范操作流程和审批程序。完善省属企业重大财务信息公开制度。（牵头部门：省国资委）
四、创新非经营性国有资产配置方式
（十四）推进政事分开、管办分离。合理划分资源配置者和行业监管者职能，创新和改进政府直接配置资源的方式，强化教育、医疗、养老、文化、体育等部门的行业监管职能。放开相关行业市场准入, 放松价格管制,促进公平竞争。在医疗保险定点机构遴选、公共服务采购单位选择等方面，平等对待各类市场主体。区分基本与非基本公共服务，理顺政府与事业单位在基本公共服务供给中的关系，推进政事分开、事企分开、管办分离。明确事业单位职责定位，强化公益属性。创新与事业单位运行相适应的制度体系，健全事业单位法人治理结构。合理配置资源，盘活编制存量，促进服务重心下移，着力加强基层公共服务工作力量。（牵头部门：省编办、省财政厅）
（十五）推进基本公共服务均等化。优先保障“十三五”基本公共服务清单确定的公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八大领域服务供给，推进基本公共服务城乡均衡配置和优化整合，强化政府服务职责，充分发挥市场机制作用，消除体制机制障碍，推动基本公共服务全覆盖、均等化。加大财政性资金、重大建设项目、服务管理人才、规划用地供给等公共资源投入力度，健全财力保障和人才建设机制。落实中央与地方收入划分总体方案，研究提出省与市县基本公共服务领域财政事权和支出责任划分的意见，明确基本公共服务提供责任，提高服务效率。（牵头部门：省发改委、省教育厅、省民政厅、省财政厅、省文化厅、省人社厅、省住建厅、省卫计委、省新闻出版广电局、省体育局、省残联等部门）
（十六）创新公共服务供给方式。建立政府主导、社会参与、自主运行、公众监督的多元化公共服务供给体制。落实政府向社会力量购买公共服务的实施办法，健全政府购买服务预算管理、采购、税收等相关配套措施。完善省级部门购买公共服务指导性目录，推动省级各部门建立政府购买服务平台和第三方评审机制。制定各行业各部门的政府购买服务具体办法，建立规范化购买服务流程。推进公益类事业单位改革，针对制约创新发展的突出问题，探索高校、公立医院、科研院所等公益类相关事业单位体制机制改革，不断强化公益属性。采取人员培训、项目指导、公益创投等多种途径和方式，提升事业单位、企业和社会组织承接政府购买服务能力。（牵头部门：省财政厅、省编办）
（十七）推进非经营性国有资产整合与共享。进一步打破部门行政化分割，加大资源整合力度，构建共享平台，实现公共科技、教育、医疗、文化等资源开放共享。稳步推进中小学和高校图书馆、公共体育场馆及省内高校科研平台等公共教育资源向社会有序开放。打造公共数字文化资源库群，构建互联互通的公共数字文化服务网络。建立医院与基层医疗卫生机构之间、医联体内部、区域之间的诊疗信息共享，提高优质医疗资源可及性和医疗服务整体效率。建立资产共享共用与资产绩效、资产配置、单位预算挂钩的联动机制，避免资产重复配置、闲置浪费。健全完善“统一产权、统一配置、统一维修改造、统一调剂使用和统一处置”的办公用房集中管理机制。（牵头部门：省财政厅、省直机关事务管理局、省科技厅、省教育厅、省卫计委、省文化厅）
（十八）推进行政事业单位资产规范管理。促进资产管理与预算管理的有机结合，依据行政事业单位职能及其工作性质，按完成职能的最低限度和最优标准配置资产。制定行政事业单位资产配置标准体系，逐步建立健全全方位、多层次的资产管理和监督体系，加强资产使用、处置和收益管理，防止国有资产流失。建立完善行政事业单位国有资产的产权登记、资产购置、处置、评估、清查、核实、核销、监督检查等规章制度。建立“配置合理、有效使用、处置规范、监管到位”的行政事业单位国有资产运行机制。严格非经营性国有资产建设项目审批，强化预算约束和财政拨款控制，符合预算管理规定的非经营性国有资产配置涉及的管理费用支出具体安排应编入预决算，经同级人民代表大会或其常务委员会审议批准后应向社会公开。（牵头部门：省财政厅、省直机关事务管理局）
五、创新资源配置组织方式
（十九）建立公共资源目录清单。开展公共资源清查工作，系统梳理现有政府配置公共资源的数量和范围，对公共资源进行适当分类并按类逐项登记，摸清资源底数。进一步明晰各类政府资产的产权归属、监管主体及监管制度。建立权责发生制政府综合财务报告制度，编制政府资产负债表。开展重点生态功能区生态资产评估和服务价值核算研究，编制自然资源资产负债表。建立公共资源申报、登记、调整、公开和报告制度，将公共资源纳入资产动态监管范围。（牵头部门：省财政厅、省统计局、省环保厅、省国土厅）
（二十）建立公共资源交易目录。深化公共资源交易管理体制改革，推进管办分离，实现“决策、监督、服务”三分开。从2018年期，建立公共资源交易目录，严格按照开展公共资源交易活动。对列入全省公共资源交易目录的项目，按照应进必进、能进必进的原则，严格将其纳入公共资源交易平台进行规范交易，并接受监管。依据全国统一的交易规则和技术标准，分类制定工程建设项目招标投标、政府采购、国有产权交易、国有土地使用权和矿业权出让交易规则和技术标准，确保交易过程公开公平公正。培育资源价值评估的专业人才队伍，完善相关技术标准体系。（牵头部门：省政府办公厅（省公共资源交易管理办公室）、省住建厅、省水利厅、省财政厅、省国资委、省国土资源厅、省卫计委等部门）
（二十一）建立健全信息服务机制。建立健全公共资源交易信息公开共享制度，依法公开交易公告、资格审查结果、成交、履约及变更等信息。推进公共资源交易平台与不动产统一登记平台的对接。公共资源交易平台应依托统一的社会信用代码，建立公共资源交易市场主体信用信息库，并将相关信息纳入国家统一的信用信息平台，实现市场主体信用信息交换共享。定期对公共资源交易数据进行统计分析，加强风险监测，适时提出预警，为市场主体、社会公众和行政监管部门提供信息服务。（牵头部门：省政府办公厅（省公共资源交易管理办公室）、省国土厅）
六、创新资源配置监管方式
（二十二）加强和完善信用监管。全面推进社会信用体系建设，落实《吉林省社会信用体系建设实施方案》，进一步完善省市县三级信用信息数据交换共享平台，整合法人和自然人信用信息，实现信用信息数据跨部门、跨行业、跨地区交换共享。建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，制定形成诚信典型范围清单、严重失信行为及主体范围清单、守信激励政策措施清单和失信惩戒政策措施清单，建立触发实施机制、奖惩联动机制和信息反馈机制。建立市场主体信用评价制度，推动省市县协同和跨区域奖惩联动。完善跟踪问效机制。（牵头部门：省发改委）
（二十三）加强和完善协同监管。稳步推进综合行政执法体制改革，在理顺部门监管职责、落实执法责任的基础上，以加强市场监管为重点，建立健全行业主管部门监管、国有资产监管与行政审批、司法、监察、审计监督等衔接机制，建立跨部门、跨区域执法协作机制，推动实现各部门、各地区之间监管资源共享、联动预防监控、联动检查处理，形成各司其职、各负其责、横向协调、纵向联通的协同监管新格局。（牵头部门：省编办、省财政厅、省司法厅、省监察厅、省审计厅、省政府法制办）
（二十四）加强和完善动态在线监管。运用互联网和大数据技术，加快建立完善“互联网+政务服务”体系，依托政务服务网络平台，对项目规划、评估、审核审批、交易、收支等公共资源配置全过程实施电子化行政监督，全面记录各市场主体、服务机构、监管机构信息，形成来源可溯、去向可查、监督留痕、责任可究的完整信息链条，实现实时动态监管和在线即时监督监测，推动行政监管从传统现场管理向信息化、智能化转变。（牵头部门：省政府办公厅（政务公开办、省公共资源交易管理办公室）等）
（二十五）加强和完善过程监管。各监管部门公布监管事项目录，逐项明确监管主体、信息传送等内容。严格执行招标投标法、政府采购法等法律法规，规范招标人、投标人、中介机构等相关方行为，重点聚焦招标代理机构、投标企业出借和挂靠资质以及评标专家违规打分等问题。强化惩戒措施，依法纠正和查处违法违规行为，完善重大违法违纪违规问题线索向纪检监察机关、司法机关移送机制，规范监管部门自由裁量权。及时依法依规公开相关信息，确保公共资源配置全过程公开透明。（牵头部门：省政府办公厅（省公共资源交易管理办公室）、省财政厅、省水利厅、省卫计委、省住建厅等）
七、保障措施
（二十六）加强组织领导。创新政府配置资源方式改革政策性强、涉及面广，关乎全局，各部门各地区要把创新政府配置资源方式列入重要工作日程，主要负责同志亲自抓，注重加强调查研究、政策指导和工作协调，及时掌握和研究解决资源配置改革中的困难和问题。
（二十七）落实工作责任。各地、各部门要按照省委省政府的部署要求着力抓好工作落实。牵头部门要细化工作任务，建立工作机制，加强调查研究、政策指导和工作协调。配合部门要加强政策研究和工作配合，落实责任分工。各地要研究制定落实创新政府配置资源方式改革的工作方案，明确责任，抓好落实。。
（二十八）推进制度创新。各地区各部门要清理不符合市场化改革方向的各种规定，加快制定涉及自然资源、经济资源、社会事业资源配置等方面政策措施，完善市场准入和退出、交易规则、公平竞争、特许经营等方面的配套制度，协同推进行政审批、财税、金融、投资、价格、国有企事业单位等方面改革。
（二十九）鼓励先行探索。各地区各部门要结合工作实际，积极开展改革探索，建立健全有效推进改革的问责、容错和纠偏机制。在维护统一大市场的前提下，支持在新型城镇化、国资国企改革、财税金融改革、社会保障等方面进行探索，形成可借鉴经验。
（三十）强化督促检查。各地区各部门要建立科学的绩效考核制度，对公共资源配置情况定期开展绩效评估和综合性考核。要坚持问题导向、目标导向和效果导向，跟踪各项改革任务的进展情况，善于发现苗头性、倾向性、潜在性问题，及时纠正偏差，完善配套制度，确保政令畅通、政策落地。