推进城镇化是“十八大”以后统筹经济社会发展的重大课题。国家发展改革委机关党校2012年秋季处级干部进修班第一组7名同志于2012年12月7日至16日先后赴陕西和河南省调研，对陕西安康市、汉中市、河南省新乡市和焦作市进行了重点考察，实地访问了城市新区、城镇农民安置镇、学校、医院、职教中心等25个单位。在调研中，我们感到西部地区城镇化的大格局已经打开，在市、县层面，以农民工家庭为主体的城镇化正在扎实推进，并涌现出很多地方特色的新模式。

　　陕、豫城镇化率低于全国平均水平

　　陕西和河南省城镇化率大大低于全国平均水平，其基本公共服务水平不高、历史欠账较多。其中河南的城镇化率只有40.57%。同时，两省又是中国劳务输出大省，2011年两省外出农民工3235万人，占全国农民工总量的12.78%，占两省农村人口的39.42%。我们调研的4市总人口1534万，其中农村人口1019.08万，农村劳动力538万，外出农民工370.92万，占农村劳动力的68.9%。其中接近90%为15~50岁的青壮年劳动力。

　　从4市调研看，农民工流动呈现出两个新特点：第一，农民工流动呈现梯度化，其中省内转移超过60%，跨省转移接近40%，而省内转移中，县内转移务工占54%，流向省会城市的占23%左右。农民工省内流动数量明显上升，与劳动密集型产业向中西部转移有关，如富士康在郑州新设生产线，投产一年目前在厂务工人员超过27万；县内转移务工人数大增与县内公共服务提升、农民进城安置政策、农民工返乡创业和县域经济实力增强等多元因素都有关系。第二，外出农民工整体素质有所提升，其中高中及以上学历占到41%，初中及以下学历占59%。根据安康市数据，外出农民工有70.17万，其中大专及以上学历7.73万人，占比11%。陕西省2011年7月的调研数据显示，农民工在科学研究、技术服务和地质勘探业、教育水利环境和公共设施管理业从业人数分别是2.54万人、4.14万人、4.53万人，占省内农民工总数的0.6%、1%、1.1%。

　　几大问题待解

　　基础教育学校布局不适应快速城镇化的需求变化。安康市有小学773所，其中城区只有30所，学生2.5万人，镇区有学校265所，学生10.6万人，村小学478所，仅有学生5万人，由于农民工大量进城，部分农村学校没有学生。汉中中心城区由原来的5平方公里发展到现在的50平方公里，人口大量增加，中心城区中小学建设滞后于城市发展的矛盾凸显，学校数量不足，规模小，导致学校超负荷运转。2012年汉中市委市政府启动了“中心城区学校幼儿园建设三年攻坚工程”，计划2012年~2014年全市中心城区新建、改扩建59所学校，概算总投资16.8亿元。总体上，城镇教育资源不足，农村教育资源浪费的现象在4市都普遍存在。由于城镇教育资源不足，“入学难”、择校热、大额班等问题十分突出。据河南省2010年的统计，全省小学有25.1万个班，其中大班（56人以上）占22.12%，超大班（66人以上）占10.41%，全省初中有7.76万个班，其中大班占58.25%，超大班占31.06%。这些大额班、超大额班主要集中在城镇特别是中心城市。

　　高中教育负债运营现象普遍。由于国家近些年的教育投资在义务教育阶段，高中教育基本靠负债和学费收入支撑。安康市高中负债7亿元，汉中市高中负债超过10亿元。

　　职业教育投入不足，收费限制制约了职业教育的发展。中职教育培养的人才在市场上受到普遍欢迎，形成了“入口旺、出口畅”的新气象。南郑职教中心有在校生6000多人，新乡职教中心学生超过20000人，毕业生工作一年后平均工资达到3000元以上。目前职教经费主要来自财政补贴和部分校企合作，学费偏低，办学经费不足，制约了教学质量的提升、优秀教师聘用和实习装备的更新。同时，在职业教育方面多头管理，项目经费散、小、短，个别地方出现培训质量不合格，骗取经费案例。

　　保障性住房在市县层面难以得到市场认同，浪费严重。以汉中市为例，保障性住房单套建筑面积不得超过60平方米，实际使用面积只有45~50平方米，而目前汉中城镇人均住房建筑面积已达到29米。住房消费对大多数人来说是一次性终身消费，且要解决两到三代住房困难，因此多数纳入保障范围的家庭并不愿购买小套经济适用住房。大多数保障性住房都是新征建设用地，区位相对偏僻，市政道路、水电管网等城市基础设施配套不全，严重影响了项目建设以及建成后的分配和管理。经济适用房销售困难，目前未销售比例高达40%左右。廉租房、公租房建设资金缺口大，配套基础设施建设资金落实难。2011~2012年，汉中市廉租房、公租房任务合计为28400套142万平方米，按照全市平均建设成本每平方米2000元测算，共需投入资金28.4亿元，中央和省补贴11.15亿元，市县财政还需投入17.25亿，目前缺口近10亿。

　　找好政策着力点

　　中国城镇化率目前达到51%，还有2.5亿多农民工，其中近半数分布在广东、浙江、江苏和山东4省，其他一半中的25%左右分布在省会城市，25%左右在县内务工，中国的城镇化重点是使2.5亿中的60%的人尽快在城镇稳定下来，布局可以考虑在农民工输入大省建立完善的农民工市民化政策，由中央政府承担60%的成本，同时扶持县域财政，支持农民就地市民化。

　　当前我们的城镇化政策不清晰，但由于基本公共服务和民生项目的落实及考核，使地方政府特别是县级政府有较强的城镇化动力，但各地情况差异大，一刀切的政策往往造成政策的逆向激励，应该给予各地自由裁量权并出台差异化政策。

　　为了确保基本民生，应该把保基本的责任放在中央政府，而各地可以根据自己的条件和情况制定针对性方案，作为地方软实力建设的组成部分。

　　相关政策建议

　　推进城镇化，教育要先行。把中国2.5亿农民工全部和一部分转变为市民，是当前城镇化的重点，城镇化是人的城镇化，只有不断提升劳动者素质，农民工变成技工，变成制造业和服务中的专业人才，中国的城镇化和发展才能获得源源不断的动力。而提升人的素质是个系统工程，不仅要在基础教育方面加大力度，而且要大力支持职业教育的发展，构建终生学习网络和平台，把学习作为最大的福利，通过完善社会保障和服务，从能力提升上切实保障农民的生存权和发展权，从制度上扫清农民工市民化的障碍。

　　给予地方更大的财力支配权，对地方教育投入资金准许地方自由配置，高度重视基础教育，对农民工子女随同进城接受教育给予补贴，减少留守儿童，化解各类由于家庭教育缺失造成的社会问题，化解高中教育负债，进行职业教育收费试点，讨论多元职业教育发展道路。

　　区别农民工流入和流出地政策。促进中国大规模的人口流动相对稳定下来，经过一段时间消化和吸收，才有空间继续推进城镇化，而当前农民工省内流动，特别是市县内流动的安置政策从制度上基本没有障碍，主要是跨省流动的农民工难以落地，因此，在政策研究和设计时要区别农民工流入地和流出地政策。对流入地安置农民工进行补偿，研究重点地区人口、资源、产业承载能力，梳理相关政策，提升东南沿海、长三角、珠三角城市规模，为农民工安置创造条件。

　　同时，加大对县域转移农村人口的支持力度，准许农村宅基地置换建制镇建房用地，研究耕地流转政策，对西部以财政转移支付为主要财政来源地区，取消保障性住房配套政策，按照中央和省拨资金建设流转型、保障型住房。

　　（报告执笔人单位:国家发改委宏观经济研究院）

　　新闻链接

　　农民工成为新市民的地方成功经验

　　安康模式

　　陕西安康是南水北调的重要水源地，很多产业在安康不能落地，人口相对过剩，因此安康市委市政府坚持以办大教育为切入点，主要抓了三点工作：一是把教育列入一把手工程，放在一切工作的首位，资金、土地优先向教育倾斜。二是率先开展“十二年免费义务教育”，现在全市已有4个县基本实现高中免费教育，一个县开展“十五年免费义务教育”。三是大力发展职业教育。在职业教育和劳动技能培训方面地方财政给予大力扶持，让安康人带着劳动技能去就业。

　　西乡做法

　　陕西汉中西乡县有农业人口约9万户，全县统筹规划把避灾移民、生态移民、工程移民等政策与推进城镇化结合起来，为符合条件的农民在城镇划定建筑用地，收回农村宅基地，农村耕地按照600元/亩转租给农业企业经营，租金收入成为农民的稳定收入，进城农民住宅统一规划、自愿组合、5户连排，自建、合建、委托建设等多种建筑方式可以选择。预计到“十二五”末，西乡转移农业人口将达3万户。计划到2020年再转移3万农户，到时农村格局将发生根本性转变。

　　新乡特色

　　河南新乡坚持以产业开发带动新农村建设。新乡高新区区内统一建有安置房，使农民在生活方式上市民化，通过对征地款的合理分配，按“三三制”原则，一部分直接分配给农民，作为农民经济活动的启动资金，一部分办理养老保险，解决后顾之忧。以南马庄村为例，50岁以上的女性，60岁以上的男性均可领取600至800元不等的退休工资。一部分为村民集体预留工业用地，南马庄村投资1600万元建起2.1万平方米的标准厂房，与高新区创业服务中心合作，目前已招商入驻企业39家，仅此一项，村里年收入就近200万元，村民每年均按股份有3000元到5000元的红利分红。

　　来源：中国经济导报