在内外环境发生深刻复杂变化的背景下，未来5～10年我国还有多大的发展空间，能不能有新的发展路径。正是由此，提出了新型城镇化，即如何实现高质量的人口城镇化。

总的看法是：未来5～8年，以人口城镇化为主要载体扩大内需，以制度创新为重点释放城镇化的需求潜力，是我国全面建成小康社会、走向公平可持续发展的战略重点。主要建议是：用3年左右时间，在全国范围内基本实现有条件的农民工市民化；用5～8年左右时间，形成人口城镇化的制度框架；用8年左右时间，基本形成人口城镇化的新格局。

　　一、人口城镇化的战略选择 

　　这里有三点基本分析：（1）从实践分析，改革开放以来，我国走了一条以规模扩张为主要特点的城镇化道路。传统的城镇化模式在推动经济快速增长的同时，也付出了巨大的经济社会代价。突出表现为三大问题：一是地方政府对土地财政的过度依赖，以及由此导致的高房价问题。2008年，全国土地财政收入为16255亿元，到2011年增加到41545亿元，3年间增长了2倍多。二是环境问题，比如北京的雾霾。三是城市交通问题。根据相关调查，全国667 座城市中约2/3 的城市交通在高峰时段出现拥堵。（2）从现实情况分析，所谓人口城镇化，是指农民流入城市就业并长期生活，成为城市新市民和逐步融入城市的过程。未来5～10年，以农民工市民化为重点的人口城镇化将成为新型城镇化的首要目标和基本要求。（3）从人口城镇化的战略作用分析，以人口城镇化为支撑，加快消费主导的经济转型，充分释放国内巨大的需求潜力、尤其是消费需求潜力，将形成我国未来5～10年转型发展的突出优势和主要动力。由此，我国将走出一条公平可持续发展的新路。

　　当前提出新型城镇化，同以往相比，大背景发生了重要变化。首先，我国城镇化还处在快速发展的区间。依照国际经验看，城镇化率处于30%～70%的时期，是城镇化快速发展的阶段。2012年我国的名义城镇化率为52.6%，正处于快速发展的区间。其次，我国城镇化水平滞后于工业化进程至少5～10个百分点，未来5～10年需要在新型城镇化进程中促进工业化转型升级。再次，我国经济已进入拉动消费、扩大内需的历史新阶段，城镇化的作用有其特殊性。从发展的客观趋势看，新型城镇化将在未来10～20年的经济社会转型与发展中扮演重要的历史性角色。这里，需要讨论的重要问题是：

　　1.城镇化能否支撑我国未来10年7%～8%的中速增长？如果未来10年我国能有7%～8%的经济增长，对世界经济再平衡将是一个重大贡献。人口城镇化承载着释放内需潜力的重大使命。初步估算，到2020年我国消费、投资需求规模可能高达百万亿元。如果这个巨大的内需潜力能够得到充分释放，将成为我国经济未来10年7%～8%中速增长的强力支撑。毫无疑问，人口城镇化是释放内需的最大潜力和主要载体。

　　（1）人口城镇化蕴含着巨大的消费需求。2010年，我国消费总量是16万亿元。2011年城镇居民与农村居民人均消费支出比约为3.3:1。未来10年左右，通过彻底打破城乡二元结构，人口城镇化率有望达到50%以上，城乡居民消费需求将有望达到45～50万亿元左右，居民消费率将达到50%左右，最终消费率将达到60%左右。由此，将基本形成消费主导的经济增长格局。

　　麦肯锡咨询公司一份报告显示，2011年我国的医疗支出超过3570亿美元。到2020年，我国医疗市场价值预计将高达1万亿美元。我国是全世界增长最强劲的医疗市场之一。现在很多国际服务业企业要进入我国，就是看到了这样一个巨大的市场需求。

　　为什么消费总量会有这样大的变化？依据国际经验，人均GDP达到5000美元后，消费结构和消费总量将处于升级和释放的重要阶段。过去是以物质型消费为主，现在则开始逐步转变成以服务型消费为主，消费结构发生了重大的变化。

　　（2）人口城镇化蕴含着巨大的投资需求。未来10年，我国城镇化率若年均提高1.2个百分点，将再增加2亿农民进入城镇，加上现有的1.6亿农民工，新增城镇人口将达4亿左右。按较低口径，农民工市民化以人均10万元的固定资产投资计算，也能够增加40万亿元的投资需求。

　　（3）人口城镇化将支撑我国未来10年的中速增长。人口城镇化在未来8～10年将给我国带来百万亿的需求。即使只有70～80万亿元，未来10年我国也可以保持7%左右的增长。在目前世界经济低迷的状态下，由城镇化所带来的百万亿的内需，可以说是未来我国经济发展的最大潜力。

　　2.人口城镇化能否承担起我国转变经济发展方式的重大使命？现在情况发生变化，期盼高质量的城镇化，既要解决城市环境污染、房价居高不下等问题，更重要的是又能在推动我国发展方式转变中发挥重大作用。

　　（1）人口城镇化推动服务业发展。城镇化是以产业为支撑的城镇化，没有产业的城市就变成“空城”；反过来说，没有人口做支撑，如果像过去一样靠重化工业支撑城市，这种发展模式将难以为继。人口城镇化是服务业发展的内在推动力。为什么这些年我国服务业比重长期徘徊在40%左右？原因之一是人口城镇化发展严重滞后。比如，到北京协和、301等医院看病，一大早就要去挂号，并且还常常挂不上。为何出现这种情况？就是因为人们的需求变了。以前靠一个钢铁厂带动一座钢铁城市，是因为过去以工业城镇化为主要特点，靠重化工业拉动城市发展。如今，人口城镇化发展到一定阶段的时候，必然要求城市尽快形成以服务业为主体的产业结构，以适应人在城市生活的需求。人们需要得到好的服务，比如教育、文化、医疗等基本公共服务。当然，更需要好的生态环境。所以，提高城镇化质量，首要的是推动服务业、尤其是现代服务业的发展。

　　（2）人口城镇化推动工业转型升级。通过北京的雾霾问题可以看到，环境问题给社会带来了严重影响。人口城镇化将进一步促进工业转型升级。发展低碳经济是人口城镇化的必然要求。

　　（3）人口城镇化推动农业现代化进程。资本下乡不能跟农民争夺土地，而主要用于建设农业服务体系，比如流通、运输、包装、加工等，带动农业的现代化进程。

　　3.人口城镇化能否承载城乡一体化的重大使命？总的判断是，我国已进入以城镇化拉动城乡一体化的新阶段。客观地说，前些年建设新农村的投入不少，但总体看成效不明显，并且难以持久。一个重要原因就在于没有把城镇化的因素综合考虑在内。通过城镇化拉动城乡一体化，应当成为城镇化建设的重大任务。十八大报告提出“有序推进农业转移人口市民化”，要实现这一目标，关键在于以人口城镇化为目标，以农民工市民化为重点，真正解开城乡这个“二元方程”。

　　综合概括为三句话：第一，以规模扩张为主要特点的城镇化道路难以为继，以促进公平可持续发展为基本目标来提高城镇化的发展质量，是经济现代化的一个追求；第二，未来5～10年，农民工市民化将成为城镇化面临的重大问题；第三，城镇化承载的一个历史使命是转变发展方式，支撑我国公平与可持续发展。

　　二、人口城镇化的转型

　　人口城镇化是新型城镇化的核心。2012年我国名义城镇化率达到52.6%，但人口城镇化率只有35%左右，高达2.6亿的农民工尚未真正融入城市。未来5～10年，新型城镇化重在推进人口城镇化的转型发展。

　　1.2020年人口城镇化的目标。

　　（1）人口城镇化率达到50%以上。目前我国名义城镇化率为52.6%，如果以年均1%～1.2%的速率推进，到2020年名义城镇化率达到60%以上是有可能的。与此相比，目前我国35%的人口城镇化率远低于52%的世界平均水平，也远滞后于我国名义城镇化水平。如果到2020年，人口城镇化率仍然严重滞后于名义城镇化率，那就是不成功的城镇化。考虑到10年后我国的发展前景，人口城镇化率的合理区间应不低于50%。也就是说，未来10年我国人口城镇化率的年均增长率应为1.5个百分点左右。

　　（2）以人口城镇化为出发点、落脚点。从现实情况看，只要以农民工市民化为重点的相关改革到位，2020年达到50%以上的人口城镇化水平是有可能的。

　　2.“让农民工成为历史”要有时间表。尽快实现农民工市民化是人口城镇化转型与改革的关键。“让农民工成为历史”，既关系到城镇化进程，又关系到全面建成小康社会，牵动发展方式转变全局。有关方面提出，未来10年左右初步解决农民工的市民化问题。在我看来，这个规划比较慢，不太符合现实需求。“让农民工成为历史”应当作为“十二五”时期改革发展的约束性目标。

　　（1）农民工市民化的时机成熟。一方面，农民工的主体发生了变化。这表现在新生代农民工融入城市的意愿强烈，并且新生代农民工正向“全职非农”转变。现在80后的农民工，占农民工总数的70%左右。有调查表明，新生代农民工没有从事过农业劳动的比例高达85%。再过5～10年，2000年后出生的农民工将成为农民工群体的一个重要组成部分，其教育程度、对城市生活的向往、从事的行业等都决定了他们不会再回到农村。农民工主体的变化以及经济社会发展的进程，决定了不能再用10年、20年左右时间来解决农民工问题。这个问题已经到了不能再拖延的时候了。

　　另一方面，有财力来解决农民工市民化问题。经过30多年的经济发展，2012年我国的财政收入高达11.7万亿元，如果把土地财政、国有资本分红等纳入，财政可支配总量更大。尽管人口很多，想一下子解决也有困难，但通过建立合理的成本分担机制，初步实现农民工市民化应该说是有条件的。

　　（2）采取多种办法解决农民工市民化。人口城镇化主要涉及到三个大问题：一是就业；二是基本公共服务；三是基本住房保障。就基本公共服务而言，比如义务教育，有的发达地区不愿意做，为什么？他们说，我们这个地方成了一个义务教育的“盆地”，都到这里来，再建百所小学也满足不了需求。几年前，我们就提出建议为农民工子女发放义务教育券，中央财政可以根据教育券补贴输入地财力。

　　当然最大的难题是住房问题。巴西、墨西哥的贫民窟问题十分严重。与国际上的智库交流时，他们很关注我国是怎么解决进城农民的住房问题的。现在农民工租得起房，但买得起房的人比例太低，要采取多种办法解决农民工住房问题。比如，将符合条件的外来务工人员纳入公共租赁住房的保障范围；对招用农民工比较多的企业，在符合规划的前提下，企业可以在依法取得的土地上建设一些农民工的宿舍楼；为农民工缴纳住房公积金等。

　　（3）3年左右，使有条件的农民工市民化。把解决有相对稳定的工作、有相对固定的居所、有留在城市意愿的农民工市民化作为“十二五”政府转型的约束性指标。当然，北京等大城市的条件可以比中小城市更严格一点，根据不同层次确定不同的条件。

　　（4）5年左右初步解决农民工市民化。取消“农民工”三个字，流动人口是世界普遍现象，为什么要叫“农民工”，他选择在哪里工作、选择在哪里居住，他就是哪里的居民或流动人口。可以采取城镇居民和流动人口两部分管理办法。

　　（5）农民工市民化牵动影响全局。推进农民工市民化，让农民工在城市安家，享受与城镇居民同等的权利和义务，从根本上改变农民工的社会环境，避免数量众多的农民工特别是新生代农民工在城市和农村之间游离漂泊，不仅有利于社会稳定，而且其中一部分农民工群体有可能成长为中等收入群体，对我国走向公平可持续发展意义重大。

　　3.以人口城镇化促进中等收入群体的持续扩大。

　　（1）中等收入群体倍增是一个大目标。人口城镇化的主要标志是中等收入群体的扩大。十八大正式提出2020年城乡居民收入倍增。只要城乡居民收入年实际增长能达到7%～7.3%左右，这个倍增就没有问题。问题在于，现在人口中只有23%左右是中等收入群体，大部分是低收入群体，如果到2020年还是收入差距扩大基础上的倍增，那么这个“倍增”也没有多大实际意义。第一，不会形成中等收入群体为主的消费群体。第二，不会形成橄榄型社会结构。只有中等收入群体占较大的比重，消费群体才稳定，因为中等收入群体是消费主力军、是消费结构升级的主要推动者。同时，橄榄型社会结构的形成，也是社会稳定的基础。第三，中等收入群体需要更多的公共信息和公共参与。

　　过去由投资拉动型经济增长方式带来的城镇化，使得低收入群体占大头，贫富差距比较突出。我的理解是，居民收入倍增，不是贫富差距继续扩大基础上的倍增，而是中等收入群体的倍增：即在目前大约23%的基础上，每年提高2个百分点，到2020年努力达到40%以上，由此使中等收入群体规模扩大到6亿人左右。中等收入群体从3亿人增长到6亿人，对我国消费市场的扩大和稳定、优化社会结构、走向共同富裕，都有决定性的影响。

　　（2）人口城镇化是中等收入群体倍增的重要载体。由于工业收益与服务业收益远高于农业收益，发达国家历史上中产阶层的形成，主要源于人口城镇化及其经济结构的转型升级。从我国的现实看，未来10年实现中等收入群体倍增，重要的基础和支撑在于人口城镇化的转型发展。

　　第一，人口城镇化的快速发展阶段是中等收入群体快速形成的过程。未来5年左右，只要以农民工市民化为重点的相关改革能够取得突破，新增城镇人口将达4亿左右，成为新增中等收入群体的“后备军”。

　　第二，人口城镇化必将拉动服务业的快速发展，带动中等收入群体的快速增长、尤其是白领阶层的快速增加。以美国为例，随着由工业主导向服务业主导的经济转型，白领阶层的规模从20世纪40年代的1000万左右上升到20世纪70年代的5000万，30年间扩大了5倍，1980年白领阶层已占全部劳动力的50%以上。如果我国消费主导的经济转型明显加快，未来10年，服务业比重有望达到60%左右，服务业就业占比有望达到50%以上。按照这个预测，到2020年全国劳动就业人口大约为9.3亿，其中在服务业就业的人口将不少于4.5亿。服务业、尤其是现代服务业就业人口规模的扩大，将明显拉动中等收入群体比重的提高。

　　第三，加快城乡一体化进程。未来几年，如果城乡一体化的相关政策与体制安排到位，将使一定比例的农民工和农民成为中等收入群体的新生力量。

　　4.人口城镇化取决于三大突破。

　　（1）收入分配改革的突破。几年前，我提出从国富优先走向民富优先。过去我国很穷，需要通过政府动员，迅速把国家经济总量做大，这个目标做到了。现在，要实现投资驱动向消费驱动转型，建立一个稳定的利益结构和社会结构，靠什么？靠藏富于民，只有相当一部分人成为中等收入群体才能够形成稳定的消费主体，也才能支撑消费驱动型经济增长、公平发展以及社会进步。民富优先是经济社会转型发展的需求，继续过去集中力量把国家总量做大的发展思路，不适合下一步发展的大趋势。

　　（2）社会保障体系建设的突破。比如养老问题，20年以后我国的老年人口比例大概接近欧洲一些国家的水平。一个稳定的社会保障体系，对消费有明显拉动作用。养老有保障就敢去消费。社会保障体系的建设对消费驱动有着重要作用。

　　（3）重点领域改革的突破。上面谈的这些事情都取决于改革的突破，也就是说人口城镇化问题更多涉及到户籍等相关的制度变革和创新。

　　三、人口城镇化的制度创新

　　城镇化进程中的许多矛盾和问题，都与人口城镇化的体制机制改革滞后直接相关。推进人口城镇化的转型发展，关键是加快体制机制的变革与创新。为此需要尽快在八个方面取得重大突破：一是让农民工成为历史；二是尽快打破二元户籍结构，改革户籍制度；三是推进土地制度改革，尤其是农村土地制度改革；四是调整人口政策；五是推进与人口城镇化相适应的财税体制改革；六是推进农村社区管理体制改革；七是以打破行政主导城镇化为目标，调整行政区划体制；八是推进行政体制改革。这里重点讨论四个方面。

　　1.尽快破题户籍制度改革。可以分三步放开户籍限制：1～2年内实现中小城镇户籍制度全面放开，同时加大中小城镇的财政、金融、用地等支持力度，公共资源配置要更多地向小城镇倾斜，为小城镇产业发展和外来人口就业定居创造条件；3～5年内实现大城市和特大城市户籍制度基本放开，东部沿海城市可以率先推进；8年内把城市户口、农村户口、农民“暂住证”等统一为“居住证”，实现流动人口在全国范围内的自由流动和统一管理。   2.实现基本公共服务均等化的制度对接。彻底打破城乡二元结构，建议尽快出台全国统一的基本公共服务均等化政策，不断扩大城镇基本公共服务覆盖范围，把城镇基本公共服务制度对常住人口的全覆盖作为“十二五”的约束性目标。

　　3.统筹推进城乡土地制度一体化。1996年我们曾给中央提出建议，“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，1998年中共十五届三中全会直接引用了这一观点。这个权是物权，不是债权。由于在法律层面上没有解决使用权的属性，就产生了现在征用农村土地的时候，农民不能作为主体参与谈判。土地是农民最基本的生产资料、维持生计的最基本保障，也是农业转移人口市民化的最大资本。要以土地物权化为重点，以保护农民的土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，让农民“带资进城”、“带财产进城”。这首先要明确土地的物权化属性，切实保障农民土地财产权益。为此，建议在不改变农村耕地用途的前提下，明确土地的物权化属性，修改《物权法》，加快完善对农民土地使用权的法律保障体系。同时，要坚持严格的用途管制，耕地用途不能改变，这是一个大前提。

　　4.着力改革行政体制。过去十几年我国城镇化制度安排的突出特点是“行政化”、“行政主导”，按行政级别确定城镇规格，城市被分为市一级、县一级，由此形成某些城镇化发展的行政体制掣肘。例如，十年前的义乌就可以算得上是一个中等城市，但因为它是金华地区的一个县级市，发展会受到行政区划体制的影响与制约。城市的发展有自己的规律，不能完全套用行政级别或采用行政强迫的办法发展城镇化。按照经济社会发展需求推进城镇化进程，需要突破“行政化”的束缚，形成经济主导的城镇化的基本格局。并且，适当调整行政区划体制，尤其在经济社会发展较快的区域，需要加快调整行政区划，以适应经济社会发展的大趋势。

　　城镇化是一个大战略，是最大的发展潜力。未来5～10年，新型城镇化重在推进规模城镇化向人口城镇化的转型。在这个前提下，要着力解决农民工市民化的问题、解决中等收入群体扩大的问题、解决城市产业结构调整问题、解决城市基本公共服务的问题，等等。为此，把城镇化作为主要抓手和重要载体，加快相关的制度变革与创新，是我国未来5～10年转型改革的重大任务。

　　来源：中国改革论坛网[本文作者迟福林系中国（海南）改革发展研究院院长]