中国的城市化进程中，大量耕地被征用，大量农民失去土地，土地产权不清，失地农民增多，农民利益受损，农村和城市、农民与市民越来越不和谐，日益凸现和加剧的城乡差距令人堪忧，如何在复杂环境下统筹城乡发展？迫切需要理论上和政策上的突破。要实现经济增长与社会发展中城乡一体化的平衡和协调发展，农村公共产品供给是重中之重。但我国长期以来对农村公共产品供给方面存在着制度性的缺陷，迫切需要新的发展思路和理念，提高农村公共产品供给绩效水平。为农民提供基本而又有保障的公共产品，缩小城乡居民的收入差距。因此完善和优化农村公共产品供给机制，构建城乡一体化的长效机制是当前需要解决的重大研究课题。
一、国内外研究现状述评及研究意义
有关城乡一体化农村公共品优化配置问题主要涉及两方面内容：一是城乡基本公共品的界定，城乡基本公共品的特征，分类与层次和提供主体和配置原则；二是城乡一体化基本公共品均衡配置实现的手段或途径。
西方公共产品和公共选择理论为我们进行农村公共产品问题的研究提供了理论依据，对于我国农村公共产品供给体制创新具有重要的借鉴意义。综观西方公共产品理论，集中对公共产品供给问题进行分析的有布坎南的俱乐部理论、蒂卜特的地方公共产品模型、奥尔森集体行动的逻辑理论和奥斯特罗姆的多中心体制。①布坎南的俱乐部理论：在现代经济中，政府作为经济中的一个部门，主要提供公共物品，私人物品由私人部门提供。不过，介于公共物品与私人物品之间还有一种商品，称作非纯公共物品或混合商品，多数由政府提供，也可以由私人联合提供。非纯公共物品类似于俱乐部提供的物品，研究非纯公共品的供给、需求与均衡数量的理论，叫俱乐部理论。②蒂卜特的地方公共产品模型：人们为使自己的效用最大化，总想在全国范围内寻找地方政府所提供的公共产品与所征收的税收之间的最佳组合，当他们在某地发现这种组合符合自己的效用最大化目标时，他们便会聚集在这一辖区内进行生活和工作，并接受和维护该辖区地方政府的管理，这个过程就是所谓的“以足投票”。通过人员的自由流动的竞争，就能达到如在市场上选购私人产品一样的效果，可以形成数量和质量最优的地方公共产品。③奥尔森集体行动的逻辑理论：在一个集团范围内，集团收益是公共性的，即集团中的每一个成员都能共同且均等地分享它，而不管他是否为之付出了成本。集团越是大，分享收益的人越是多，实现集体利益而进行活动的个人分享份额就越小。所以在严格坚持经济学关于人及其行为的假定条件下，经济人或理性人都不会为集团的共同利益采取行动。④奥斯特罗姆的多中心体制：为了克服公共产品供给领域中的低效问题，在公共产品供给部门之中引入市场竞争，构建政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。美国经济学家贝克尔认为将经济人假设用于解释一切人类行为都是适用的。在贝克尔对经济学分析方法的理解和思维之中，公共产品等提供的服务都有一个成本和收益的比较问题。都存在追求效用最大化的问题。用于城乡一体化基本公共品生产的资源是稀缺的，这部分资源用于城乡一体化过程中农村公共品供给是一种存在机会成本的制度选择。
我国学术界对于农村公共产品供给问题的研究，在税费改革前，研究热点集中在减轻农民负担问题，这一时期的研究的视角主要变为从经济学视角，研究目的也主要是为了减轻农民负担。在研究中，学者们普遍认为影响农村公共产品供给的主要因素是农村公共产品供给体制的不合理，进而得出要对现行的农村公共产品供给体制进行制度创新的结论，倡导建立更为合理的农村公共产品供给体制。有的学者从村民自治入手进行研究，认为作为人民公社体制下的农村公共产品供给体制的替代，单一的村民自治并不能保证农村公共产品的有效供给，而必须以农村行政管理体制、财政体制的改革为前提，弥合村民自治与现有权力体系之间的张力。（1）有些学者认为政府的运行费用和农村公共服务的供给成本，最终都需要通过农户这一微观经济主体承担，农户对此表示非常不满意，造成了农民和政府之间的紧张关系（王小林、赵小明，2002）。农村公共服务供给结构的失调，导致农村公共资源配置的低效，农村公共产品和服务提供的成本超越农民的实际承受能力,加重了农民的负担（陶勇，2001）。部分地区农民对公共服务需求不高，农民通常只对关系到眼前利益的“硬件”公共产品具有较强的需求，而较少考虑有长远收益的公共产品（熊巍，2002）（2）当税费改革暴露了当前农村公共品供给存在的大量问题后，财政部财政科学研究所区域室课题组（2001）以色列的经验表明，在国土整治、开发和农业生产中，主要依靠政府、犹太人基金会和农村合作社提供的多种服务，基本上能做到农户和合作社需要什么服务，就能从各种形式的农业社会化服务体系中得到什么服务（3）居水木(2005)通过对农村公共物品供给主体的比较以及结合不同类型农村公共物品的产权形式，提出了三种农村公共物品供给模式：国有公营模式、国有私营模式和私有私营模式。丁谦(2006)认为，在农村公共产品的三种供给模式中，市场供给主体(私人营利部门)是资源配置的第一层次，政府供给主体是第二层次，自愿供给主体(非营利部门及个人)是第三层次。强调三者之间的协调配合，建立起政府、市场和自愿供给优势互补的农村公共产品供给的制度框架。毕红霞(2006)提出首先要建立农村公共品的需求表达机制，实行自下而上的表达，自上而下地由政府供给，并扩大资金渠道。使最大范围的农民需求能够得以体现。（4）有的学者认为在推动农村税费体制向城乡统一税制变迁的同时，高层政府特别是中央政府应对农村公共产品供给事权进行根本性调整，更多地承担义务教育和基础设施的供给责任，鼓励农村公共产品供给体制的创新和村民自治的完善。（5）有的学者认为，体制创新的基本思路是:改变重城市轻农村的公共支出政策，向城乡提供均衡的公共产品与公共服务，积极引进私人投资，构建多层次的农村公共产品供给运行机制，建立民主表达机制，优化农村公共产品供给决策。王波(2005)认为，消除城乡公共产品建设和供给上存在的差距。必须破除城乡二元结构形成的体制格局，将农村公共事业建设列入公共财政范围，真正建立起城乡一体化公共产品供给体系，增加农村公共产品供给。（6）有的学者认为要通过国家财政转移支付向农村倾斜、农业承包经营大户的资金注入乡村和农村小范围的集资等形式，建立共同向乡村提供公共产品的新机制，即“乡镇政府— 社会经济实体— 村民”三者有机互动的乡村公共产品提供新机制，即村民的适度参与、乡镇政府服务性功能和社会经济实体市场化的进入。
本文围绕城乡一体化进程中城乡关系自组织演化的规律进行分析，以农村公共产品供给的优化配置为切入点,探索城乡一体化进程中公共产品供给的路径与对策。
二、城乡一体化中农村公共产品配置优化的实现机制
由于我国农村公共产品自上而下的供给机制忽略了农民自发对公共产品的实际需求，导致现行农村公共产品供应中出现公共产品过剩和不足并存的现象。要解决这一问题，就要从注重农民自身需求出发，其路径是建立公共产品的需求表达机制，给予农民充分的民主权利。
（一）城乡一体化中农村公共产品配置优化的制度供给
从政府制度供给的过程看，重点克服制度供给在中共中央、国务院的领导下，采取批发式的制度供给方式、自上而下式的强制性制度变迁。各级政府的机构设置的城乡一体化中农村公共产品供给配置，其供给者主要是上级政府是以上级政府为统一模板设计出来的，强调的是上下对应，创新不足。这种政府主导的、自上而下的、千篇一律的、强制性的制度供给方式和重复复制的制度安排，从科学管理的角度看，政府的机构设置是管理幅度的函数，受制度实施的集群效应的影响。毕竟，行政机构的设置是需要成本费用的。城乡一体化中农村公共产品供给配置制度设计应克服模板式制度设计与自上而下的制度供给的不利影响，开展基层政府组织重构与流程再造。
农民具有通过协商来要求更多公共产品的可能性。按照阿罗不可能定理，期望借助公民投票选举的政治过程来建立公共产品的表达机制是不可能的，公共选择理论则通过变通的手段，选择外部成本与决策成本之和最小的投票规则，作为最佳制度。但是，如果成员在投票之前协商，将意愿分布于不同的公共产品上，就会扭曲外部成本的测算，从而使公共选择所要求的结果落空。我国农民完全有这种合作的可能性。古往今来，农民作为一个阶层，在争取共同利益时，向来有团结协作的传统。这也将会表现在农民团体向中央及各级地方政府要求公共产品的意愿表达上。当前农民之所以处于劣势地位，很重要的一条，就在于组织化程度低、凝聚不起来，没有自己的组织和声音，在很多地方甚至缺乏表达诉求的渠道。在经济上，我们找到了通过农业产业化提高农民进入市场组织化程度这一有效途径，在政治上似乎还没有破题。在这里，提高农民组织化程度的关键是建立反映农民诉求的制度架构，使得农民不再是利益无处表达、无人表达的群体。提高农民组织化程度的一个重要诉求就是农民的权益保护，主要是农民的公民权和财产权。公民权维权的重点是就业权和公共服务权。财产权维权的重点是农民的土地权益，包括以土地作为投入物的产权保护和依托土地形成的产出物的产权保护。
（二）城乡一体化中农村公共产品配置优化的决策机制
城乡一体化中农村公共产品配置优化就决策层本身而言，重点是要完善农村公共产品配置整合机制、涉农部门支农投资的信息沟通机制和中央政府流程再造。
1.农村公共产品配置整合机制
农村公共产品配置主要围绕财政支农资金展开，要点有三：①体现公共服务均等化财政政策的支农资金，面向农村公共品供给，这部分资金是城乡一体化中农村公共产品配置优化的核心。②纯公共品供给所需的支农资金，包括为保障粮食安全、生态安全形成的公共投入。这部分支农资金实际上是国家发展的需要，属于政权成本。③政府对农业的支持与保护形成的支农资金，面向农业生产、面向农产品贸易。
2.农村公共产品配置信息沟通机制
我国现行的财政支农体制是从传统计划经济体制延续下来的，支农资金的管理体制以部门块块为主。在各部门内部，又分别有多个司局负责分配和管理支农投资。中央政府支农投资多头分配管理格局，也相应地影响和规定着地方各级政府支农投资的分配、使用和管理方式。这种管理格局是历史形成的。由于各部门之间以及各部门内部机构之间在财政支农资金的管理、使用上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。构建一个完整、畅通、清晰、高效的信息沟通体系，成为当前亟待解决的问题。
3.农村公共产品配置政府流程再造
农村公共产品配置政府流程再造包括中央政府职能部门间的横向流程再造和职能部门与纵向流程再造两方面的内容。
横向流程再造。就部门而言，支农资金被批评最多的是投入渠道过多、资金使用管理分散、难以形成合力。其实，从国情背景看，在一些中小型国家一个部委的内设机构就能解决的问题在我们国家可能需要独立的机构来运作。因此，从行政工作量和管理幅度角度看，问题的症结不在于部门的多寡，问题的关键在于部门分工后的协作机制点。
纵向流程再造。从纵向看，支农资金目前受批评的焦点是被挤占、挪用现象普遍，到位率低，真正用于农业、农村、农民的比例很低。造成这种现象的原因，除了缺乏有效的激励约束机制外，关键的一条，就是没有形成决策层与需求层有效的对接机制。
（三）城乡一体化中农村公共产品配置优化的运行机制
从政府角度看，县政府的各个部门基本上是按照职能要求划分的，实行统一指挥与职能部门分工、协作相结合的线职能制组织结构形式；从政党角度看，中共县委的部门设置是按照工作性质划分的，实行县委领导与县政府运作相结合的事业部制组织结构形式，例如县委政法委员会归口管理公安局、司法局、检察院、法院等部门；此外，由于各种临时性、跨部门工作的不断涌现，县级政权的组织结构中出现了大量的领导小组及其办公室，围绕某一特定任务从相关部门抽调人员组成临时性的工作班子，实行领导小组与原部门双重领导的矩阵制组织结构形式。这种县级政权的组织结构形式导致县级政权机构设置规模不经济和县级领导分工不合理与多头领导极大地增加了工作协调的难度，而且由于工作量有限，人浮于事现象严重。因此，必须进行制度创新，整合政府涉农部门的制度构成、调整政府农业行为，推进县级政权的机构整合与重组。
从国际经验看，政府部门设置是以直线职能制为主导的，不同的只是组织结构的层级和部门设置的数目。从国情背景看，县委领导与县政府运作的政权组织形式是有中国特色的执政模式，明确县委农村工作部门的职责。整合县委、县政府在农业、农村工作中的领导力量，实行县委、县政府领导交叉任职，有效规避多头领导
（四）建立城乡一体化中农村公共产品配置优化的民主表达机制
众所周知，公共产品可分为全国性公共产品和地方性公共产品。一般来讲，由于地方政府对于本地居民的偏好更为了解，地方性公共产品供给的职责应由地方政府承担。同时，这一规则又不是必然的，有效率的公共产品既可以由政府负责供给，也可以在区域范围内由集体或私人供应。
我国农民生产、生活的范围普遍局限于村落之中，公共产品的区域性特征更为明显，现在实行的部分地方公共产品由地方政府及村集体组织共同供给可以说是一种有效率的供给方式。其中，乡镇政府应供应涉及全乡镇的公共产品，例如，道路、电网、饮水、通讯、小型水利灌溉等基础设施的建设，农业技术研究与指导，良种培育，市场开发及提供供求信息等。其中，可以确定受益人以及受益程度的，可按受益原则收取使用费，其他的一般性受益产品则通过征收规定比例范围内的农业税进行筹资。村集体组织可以通过集资供应村范围内的道路建设、公共农用固定资产、运输设备、村集体福利、村办集体企业等更小的区域性的公共产品。
为了提高这两类公共产品供给的效率，防止无效公共产品的过度供给和农民急需的公共产品供给不足，应该按照农民的需求来供给。这就需要建立一种民主机制，能够充分反映农民对公共产品的偏好。这里需要说明的是，上述所提及的区域性公共产品，都是直接关系到农民的生产、生活，农民急需因而不愿或较少隐瞒其偏好的产品，在已确定必须缴纳税费的前提下，这样做会增加农民对公共产品偏好显露的真实性。其组织程序是定期召开村民代表大会，分别对村落范围和乡镇范围的公共产品做出一致要求，再由村集体组织代表和选举出的监督员参加乡镇一级的代表大会，讨论乡镇政府在财政许可限度内应供给的公共产品的种类和数量。
三、城乡一体化中农村公共产品配置优化的的对策
进行上述农村公共产品供给制度的改革，是一项复杂的工程，它涉及到国家财政税收体制、干部任免制度、农村基层组织构建等多方面的改革以及农民思想观念的更新，需要许多配套措施的实行。
1．建立政府间财政支农投入分担机制
规范供水、供电等国家垄断行业的收费标准，只就可以确定受益人以及受益程度的公共产品，按受益原则收取使用费。将农业税的征税权下放给地方政府，即地方政府可以在中央政府规定的幅度内，根据农村居民对乡镇政府供给的公共产品的需求偏好，决定农业税的税率，将农业税的征收与乡镇政府公共产品供给结合在一起。对于村集资，则由村民大会决定集资数额、标准和用途，并实行村级财务公开制度，以便村民监督。中国正处于体制转轨中，不仅对农业和农村的整体投入的水平不高，而且政府间财政支农的事权划分也不合理，既有农业一般服务支持过度依赖中央财政的倾向，也存在中央对某些农村事业发展投入缺位的问题。因此，城乡一体化中农村公共产品配置优化过程中，要彻底改变政府支农投入比重低下的问题，必须明晰各级政府财政的事权和责任，构建新型、合理的政府间分担机制。
2．完善转移支付制度。我国现存的转移支付制度主要是在原来的基数法基础上实行的。由于中央财政收入占国民收入比例较低，法制化管理薄弱等原因，转移支付规模较小，资金安排随意性严重，各地方财力分配不均，公共产品均等化难以实现；同时，省及省级以下转移支付还存在较多问题。为了达到公共产品均等化目标，必须重构转移支付制度，提高中央财政收入比重，扩大因素法转移支付的份额，规范地方转移支付制度，并加强转移支付的法制化管理。
3．建立城乡一体化的社会管理制度。首先，建立城乡一体化的户籍管理制度，尽快剥离附加在城镇户口上的二元社会福利制度，逐渐消释歧视性身份所演化成的一种社会伦理。应修改《宪法》，重新恢复和确立公民的居住和迁移自由权。实行全国城乡统一的中华人民共和国居民户口，取消各种户口类型；恢复户籍本来的人口统计管理功能；加强社会舆论的正确导向，形成新的公民身份观，人人具有同等的生存和发展权，人人享有同等的国民待遇。其次，建立城乡一体化的社会保障制度，实现同等的国民待遇。依据现实国情及城乡间的差异，建立城乡一体化的社会保障制度仍需因地制宜、逐步推进。要树立非歧视性、城乡统筹的观念；将农民纳入城镇社会保险、社会福利、社会救济的保障体系中，城乡社会保障要通盘考虑；实行城乡一体化的保障制度，实行城乡不同层次、不同水平的保障内容。在社会保险制度方面，农村实行家庭养老与社会养老不同的组合模式，建立农村个人账户制度储蓄，并向城镇社会统筹与个人账户相结合的部分积累转变；在抚恤救济制度上，建立覆盖农村的最低生活保障制度，加大国家对农村财政资金投入力度，同时完善社会扶贫和社会救灾制度，坚持政府拨款为导向、社会捐赠与社区出资相结合的方式，使城乡居民都能得到基本的生活保障。
4．建立城乡统一的税收制度。完善农村税费改革。继续深化各级政府公共产品供给上事权与财权的对称等问题的探索。重构农业税收体系，创造条件逐步实现城乡税制统一。用现代税收制度替代现行的农业税制，逐步实现城乡税制统一重视通过公共财政政策和财力手段的运用，发挥政府财政的政策和资金导向功能，引导社会性投入，从而建立起农业和农村发展的多元化投入渠道。
来源：中国改革论坛网[本文作者满莉系财政部财政科研所财政学会公私合作专业委员会副秘书长]