近年来，随着城镇化进程的加剧，各种因土地征迁引发的社会问题不断出现，被征地农民的征地补偿安置问题越来越成为社会和学界关注的热点问题。本文基于对陕西省咸阳市部分区县、村的调研，指出了目前咸阳市被征地农民在征地补偿、安置、社会保障中存在的问题，分析了其中的主要原因，结合原因，指出了相应的政策建议。

　　一、咸阳市城区农民集体所有土地征地现状 

　　1. 征地概况。近年来咸阳市征地面积呈解体式增长，这很大程度上是受国家和地区的政策影响。由于离西安不到两个小时的车程，咸阳市开始主动接受西安市的辐射，加之2009年起建设西咸新区规划的提出，使得近5年以来建设用地需求增加，征地规模不断扩大。如表1所示。

　　表1：2002－2012 年咸阳市城区征地面积

年份	征地项目数（个）	征地面积（公顷）
2002	11	47.02
2003	12	41.11
2004	6	58.38
2005	8	55.67
2006	15	84.46
2007	13	74.9
2008	15	85.53
2009	17	72.93
2010	20	95.41
2011	28	171.94
2012	36	187.79
合计	181	975.14

　　注：数据来源于2013年咸阳市国土资源局征地拆迁科统计台账。

　　2. 征地结构。根据《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，政府可以按照一定程序征收或征用土地并给予补偿。为了公共利益的需要的用地即公益性用地，所谓公益性用地是指承载集体福利或者社会公共利益用给的各类用地的总称，包含促进社会平等、增进公众福利和引导城市可持续发展的多重目标，包括国家投资的各类重点建设项目、能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目、教育、文化、卫生、体育、环境保护、城市建设及各级国家机关建筑用地等。与公益性用地相对的是非公益性用地，非公益性用地也称经营性用地，一般是指经营性项目的用地，是以盈利为目的的，主要包括各类工业、商业、商品住宅及娱乐用地等。对于非公益性用地，应逐渐退出征地范畴，缩小征地范围。

　　图1：咸阳市公共利益用途征地与非公共利益用途征地比例图

　　2002-2012 年，咸阳市城区 181 个征地项目中，从用途来看，公益性用地项目有 105 个，征地面积为549.88公顷，占征地总面积的 56.39％；非公益性用地项目有 76 个，征地面积为 425.26 公顷，占征地总面积的43.61％（图1）。其中，商品住宅用地项目 30 个，征地面积141.1公顷，占征地总面积的14.47％；商业用地项目 28 个，征地面积为 70.99公顷，占征地总面积的7.28％；工业用地项目 18 个，征地面积为 213.17 公顷，占征地总面积的17.18％（图2）。　　

　　

 

 

 

 

 

图2：咸阳市商品住宅、商业、工业用地和公益性用地比例图

　　根据《土地管理法》和《物权法》规定，“国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地”，从法律条文表面分析，对农地征用的目的性和标准都确定无疑，即为了满足社会公共利益。公共利益是用来作为衡量国家是否滥用征地权的标尺，对其合理而明晰的界定既能防止滥用征地权又是一国征地法治化的重要保证。从图1 和图2可以看出，2002-2012年间，公益性项目用地征地面积均大于非公益性项目用地，说明咸阳市近年来征地大多数是用于城市基础设施建设方面，但也有很大一部分是非公共利益需要。

　　3.征地补偿概况。咸阳市现行征地补偿方式及标准主要根据2003年实施的《咸阳市城市规划控制区内建设用地征用土地补偿标准暂行办法》来执行。

　　第一，土地补偿费标准。按该地被征用前三年平均年产值计算。征用耕地、挂果园地按年产值 6-10 倍补偿；其他土地按所在区中等耕地前三年平均年产值的1-4倍补偿。土地年产值按菜地2500-3500元/亩；园地1500-2500元/亩；水浇地、耕地1000-2000元/亩确定（该标准今后每三年进行一次调整公布）。

　　第二，安置补助费标准。（1）征地前人均耕地在1亩以上（含1亩）的，为该地年产值的4倍；（2）人均耕地在5分以上（含5分）、1亩以下(不含1亩)的，为该地年产值的6倍；（3）人均耕地在3分以上（含3分）、 5分以下（不含5分）的，为该地年产值的8倍； （4）人均耕地在3分以下 (不含3分)的，为该地年产值的10倍。

　　第三，青苗补偿费标准。已下种的，按当季产值的50%补偿；正在生长期的，按当季产值的70%补偿；成熟期的，按当季产值补偿（或者补偿不超过500-1500元/亩）；非耕地不予补偿。

　　第四，地上附着物补偿标准（略）。

　　第五，征用农村集体土地涉及房屋拆迁的，按《咸阳市城市规划控制区农村房屋拆迁补偿暂行办法》执行。

　　第六，征用农村集体群众宅基地，土地补偿费 (含安置补助费）按中等耕地前三年平均年产值的3倍补偿 (或每亩补偿6000元 ) 。

　　第七，征用乡镇企业使用农民集体土地，先由村、组经济组织与企业解除合同；再由政府按中等耕地前三年平均年产值的3倍给村或组补偿。

　　第八，因征地搬迁涉及村民建房用地，按城市规划统一安排村民住宅用地，不按经营性用地对待。

　　4.被征地农民安置方式

　　咸阳市失地农民就业安置一般有3种形式，即通过政府有组织地向市内的重点工程建设单位输送劳动力、农民协议工、给予劳动力安置费一次性买断补偿。咸阳市对征地村民均采取了给予劳动力安置费一次性买断补偿的方式，由村民自谋职业。以正阳街道办事处为例，待安置的被征地村民中共有劳动力（不含在校学生）5280人，就业1611人，就业率为31％。其中，从事经商的有185人，占3.5％；在城市务工的有670人，占12.7%：市外打工98人，市内做临时工572人；在乡村集体企业务工和从事其他工作的有756人，占14.3％。而赋闲在家的有3669人，占被征地农民中劳动力总数的69％。2007 年，提出对被征地农民的一种安置方式——公寓楼式，并随后在秦都区、渭城区、高新开发区等地进行实施，创新了传统的征地安置方式，取得了很好的效果。所谓公寓楼安置就是将原来“土地只‘转’不征，实行一地一宅安置”改为“统一规划，土地划拨，建设多、高层公寓楼安置小区，房屋可依法上市”的模式对被征地农民进行还房安置。

　　5. 被征地农民的社会保障体系

　　2009年咸阳市人民政府根据《陕西省人民政府办公厅转发省劳动和社会保障厅关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作实施意见的通知》(陕政办发〔2007〕8号)精神，结合咸阳市实际，制定《咸阳市被征地农民参加养老保险试行办法》。而各个区又针对自己管辖范围内的特殊性制定具有地域针对性的规范和法规，如2012年渭城区结合区情实际，积极借鉴外地成功经验，制定出台了《咸阳市渭城区人民政府关于做好被征地农民职业介绍、就业培训和社会保障工作的实施意见（试行）》（咸渭政发[2011]34号）。

　　根据咸阳市制定的相关文件，对征地前或征地后人均耕地在0.3亩以下，18周岁以上的村民纳入养老保险范畴。办理被征地农民养老所需缴纳的资金政府承担40%，农民个人和村集体承担60%，但经过近几年的实际操作，申请办理被征地农民养老保险的人员非常少。

　　2010 年，咸阳市渭城区窑店街道办事处购买社会养老保险的人数达到3689人，购买其他商业保险人数达到1957人。2009 年，全区农村医疗保险工作在窑店街道办事处开展时，通过区、乡、村民三方出资的形式，为农民提供医疗保障。目前，全乡共有村民24269 人参加了医疗保险，2009 年有1270户共领取医疗保险费83万元。2013年1月，渭城区将农村低保标准由每人每年1300元提高到2020元。到目前为止，全区有23个村转为了社区居委会，几万名被征地农民被纳入了城市社会保障体系，全区被征地农民中有4000多人正在享受城市低保救助。

　　二、目前咸阳市征地补偿中存在的问题 

　　（一）征地补偿标准低

　　1.相关政策与标准制订滞后导致补偿标准较低

　　（1）相关政策及标准调整滞后。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28 号）是一个“划时代”的纲领性文件，对征地拆迁工作的规定主要有：重耕地保护，严格了耕地的“征用”与“转用”程序；重土地价值，强调同地同价，要求推行“综合区片价”；重农民利益保护，要求从社会保障体系中对被征地农民进行全面统筹安置。咸阳市城区征地拆迁政策调整相对滞后。主要包括：

　　一是征地补偿至今沿用咸政发[2003]9号文件标准，虽有陕政办发[2009]27 号文件对年产值标准调高，但是年产值的确定很大程度背离市场行情，且一纸文件定几年，不分年度公告公示的做法很值得商榷，咸阳市本级一类菜地年产值标准确定为3300元/亩就是一个很好的例证。目前，补偿方式未变，没有实施同地同价，同一个村组先后征地补偿不一样和同一项目涉及不同村组征地补偿不一样的问题，让农民难以接受。

　　二是对农民的“失地”界定不明确，集体经济组织成员人均耕地占有量多少为失地没有明确界限规定，秦都城区有些村组人均耕地还有0.5亩以上也为满足城市化的需要“农转非”，通过“农转非”追求城市化和传统意义上的农民并不务农使农业人口、农村人口的内涵发生了很大变化，人口流动全面解禁，而相应的权力界定不明。

　　此外，征地补偿费，一部分分给农民，另一部分是水渠、田埂、道路、河道等公用面积或设施的征地补偿费，由集体经济组织对其予以占有和支配，而作为利益主体的农民却无法决定该部分征地款的使用，在少数没有把征地补偿纳入村级财务公开的地方更是成了一笔糊涂账，很多农民根本不知道这部分钱的去向。其中，乡镇截留征地补偿款，截留额度一般为5%左右，有的高达10%。村集体留存比例过大，有的村实行三七分成或二八分成，也有的个别村全部分给了农民。留在村集体的款项的使用和管理缺乏有效监督。留在村集体的补偿款本应该用于村集体公益性事业建设或发展集体经济。但是有些村干部私自动用补偿款支付村里的日常行政开支，甚至用来发放村干部的工资，更有少数干部依靠职权挥霍被征地农民的保命钱，有的干脆化公为私。

　　（2）补偿范围窄、标准低。虽然补偿标准根据不同的地域和用途在近年来屡有提高，安置补助费和征地补偿费二者之和可以达到土地产值的30倍。以咸阳市小麦旱地亩产576.88公斤计，每千克水稻售价2元计算，另额外加上政府补贴，一亩水田的年产值最多也就是2500元，即使按照30倍赔付，一亩地的征地费用也仅为75000元。这样的补偿标准只体现了土地作为劳动生产资料价值的一面，而土地对于农民来说不仅具有承包经营等生产性功能，而且具有非生产性功能。归根结底，土地对于农民而言具有了重要的保障功能、归依功能和社会福利功能。由于农村社会保障体制尚未建立，由于征地而给农民带来的非生产性的损失以及被征土地灭失后所产生的生存环境质量下降等损失的补偿未能体现。因此，现有的补偿范围过窄，而且没有充分体现农民的生存权利，其补偿标准也相应较低，尤其是近年来，我国经济飞速发展，物价飞涨，被征地老百姓生活也难以保障。

　　（3）征地补偿的“产值”和“倍数”难以确定。虽然法律规定了征地补偿中产值和倍数的幅度，但没有规定确定的原则，也缺乏对于市场变化的灵动性，人为因素干扰较大，给实际操作带来困难。尤其是临近城区的菜地和经济林地，由于某些作物随着市场的变化，其售价在一两年内会出现很大的变化，此时，仍按照原来采用的前三年平均产值来确定就已经不合适了。在咸阳征地工作中，法定的土地征用的补偿标准及其计算方法往往难以操作，征地后用途和地理位置等因素对征地补偿的影响正在逐步加大。

　　(4)人均耕地占有量和质量的不同影响征地安置补助的确定。一是存在人均占有耕地很少或很多两种极端情况，使安置补助费的结果不宜被接受。人均耕地多，安置人口少，安置补助费和土地补偿费用也少，农民不同意接受。人均耕地少的集体，特别是位于市区和市郊的农村集体，计算的安置补助费虽然多，但难以维持农民现有生活标准不降低的要求。二是不考虑耕地质量，使确定的安置补助费结果不合理。特别是对一些质量好的土地面积少，而被征用土地相当一部分是质量好的土地的集体，会产生明显的不公平。有的被征地的村民小组对机动公用田隐瞒不报、有的耕地数量是打折的法定面积，其实际面积比法定面积大得多，而计算安置补助费是按法定面积的倍数计算的。例如，咸阳市渭城区有一个村民小组由于逐年征地，按法定面积计算已无耕地了，而村民小组山林多、耕地少，当该组被征山地又被征耕地时，安置费可按人均耕地获得较高的补偿倍数，而山林地、经济园地也随着套用耕地倍数水涨船高的得到安置补偿费。还有的村组弄虚作假，把人均耕地减少以获得较高的安置补偿倍数，这些都不能反映其真实的面目，表面上的合理掩盖着事实上的不合理。

　　2. 由于多因素导致同一区域内征地补偿标准不同

　　相邻的两块地或同一区位的两块地，一是因现有用途、产值、征地后用途不同而导致征地补偿费用不同；二是因为属于不同的集体经济组织，人均耕地面积、经营管理水平的不同，也会形成不同的征地补偿费用；三是同一地区由于开发建设带来的经济效益，使后期的征地补偿费高于前期的征地补偿费；四是相邻土地因属于不同行政区而补偿不同。这一现象在咸阳市内两区街道办和乡镇接壤的边界地区最为显著。如咸阳市秦都区某村和西安市三桥交界处耕地补偿费相差3-4 万元/亩，房屋补偿多的相差10多万元一栋，这就是典型的因行政区划不一致而产生的差别，在当地极易引发安全隐患。

　　3. 无法体现不同区位和时间差异引起的土地价值差异

　　以产值作为补偿标准，体现不出区位差异导致的土地价值不同，以咸阳市秦都区沣东镇为例，根据新公布的陕西省征地统一年产值的区域划分标准，沣东镇和区域内街道同属于一个级别范围内，其征地补偿标准一致，但是实际上，由于城区基础设施建设的先后性，目前两区域的商品房售价已经出现了极大的偏差，如差价在1000-2000元/平方米。不仅如此，因为不同的区域，两地的生活成本也逐渐显化，据笔者抽样调查，被征地农民在城区的生活成本约为9000元/人·年，而在沣东镇郊区的被征地农民生活成本约为5500元/人·年，因此，同样的补偿标准，却因为不同的区域，导致了补偿之后的差别，体现不出区域因素带来的差别。而且这样的情况并非个案，据调查，发达地区征地市场价格与征地补偿费相差悬殊，如温州市郊区按规定补偿费标准一般每亩2-3万元，但实际发生的征地价格常常在每亩60—100万元。

　　另外，由于社会经济的快速发展，物价飞涨，老百姓生活成本增加，而征地补偿标准由于是刚性标准，并不因时间改变和经济发展而迅速做出调整，因为征地前后几年的差别，却会导致被征地农民的生活水平呈现非常大的反差。

　　（二）征地成本与出让价格出入较大

　　征地中存在着巨大的收益反差是我国近年来学术界的共识，但是到目前为止，没有一家机构对这一差额与政府在基础设施投入的比例关系上作过权威的测量，事实上，作为政府部门利益分配和政府各项开支的主要来源，这个差额与基础设施投入的比较今后仍然难以测算出来。据咸阳市国土资源局征地拆迁处资料显示，咸阳市辖两区 2009 年平均每亩地补偿费为3.23万元，而每亩地出让金收益达36.69万元，其差额为33.46万元，这些差额均为当地政府所有。虽然政府在拿到土地收益金后大部分用于城市基础设施建设，但由于缺乏监督机构，对于差额的去向却无法用报表形式向公众公布，而且，正是因为土地征用与出让价格之间存在巨大的利益差，这使得当地政府出于利益目的，在同当地农民或集体进行补偿费的博弈中，尽力压低补偿费，以赚取更多的利润。

　　（三）征地范围控制不严格

　　按照《土地管理法》的规定，只有满足公益性目的的土地，政府才能按照一定的标准进行征用。显然，政府在征地过程中，并没有完全按照法律条文执行，在咸阳市土地征用征收过程中，2002年至2012年非公益性项目的征地面积占到了总征地面积的43.61％，其中商品住宅用地占14.47％，商业用地占7.28％，工业用地占17.18％。非公益性项目的征地在政府出让中采用的是市场经济，而在征地中采用的却是计划经济，不同的价格体系没有体现被征土地真实的价值，完全背离了市场价值的规律。

　　（四）征地透明度不高

　　众所周知，我国许多地方政府热衷于做城市规划和积极调整城市规划，城区面积越增越大，但是在许多地方，政府部门对于规划却呈保密状态，也就是说，只有政府部门知道城区或者郊区的某块地方将来的用途。事实上，各种公告和听证并没有严格的衡量标准，也缺乏有效的监督方式，以致公告和听证在很多地方仅仅是流于形式，实际效果与国家当初提出此项程序的设想目标相距甚远，直接导致农村集体尤其是农民的参与程度非常有限。被征用的土地在经过基础设施建设并以招、拍、挂等出让方式卖出去后，其中的价差会是惊人的几十倍甚至上百倍。而这样的价格差别也正是今天各个地方因征地产生摩擦的主要原因。

　　我们在咸阳市秦都区的调查中发现，82%的农民住房安置成本在6万元以上，随着近年来房地产市场的迅猛发展，导致房产价格水涨船高，现在的农民住房安置成本更是达到10万元以上，但73%的农民获得的征地补偿费在20万元以下，很大一部分民众是举债申购安置房。缘于部分地方官员工作不细、开发商利益驱使或者被征地农民补偿期望值过高，三方协调未果而引发的问题往往集中在住房拆迁和安置房的分配过程。

　　（五）农民投机现象屡禁不止

　　征地中，农民的投机现象严重，主要表现在：

　　第一，乱搭建。据秦都区的调查统计，2008年秦都区范围内乱搭乱建的违法建筑就达3000多栋，尤其是世纪大道附近，违法建筑屡禁不绝。

　　第二，乱装修。农民在征地前的突击装修、乱装修现象日益严重，且装修越来越离谱，如沣东镇某项目需拆迁房屋51栋，其中房内用黑胡桃柜装修的面积达25000平方米，平均达每栋490平方米，出现装修补偿接近房屋主体补偿甚至高出主体房屋几倍的怪现象。

　　第三，乱调田土。一些农民为了再次征地时又可拿到安置费，私自调整田土。如渭城区某村民小组经前后四次征地，全队的实际耕地面积只有6亩多了，却通过乱调田土，还有73人未转户安置。

　　第四，抢种、抢栽、抢搭。农民一听说要征地拆迁了就千方百计的抢种、抢栽、抢搭。2008年渭城区在工业园区征地，有一户农民在一亩地里抢栽3000多株苹果树。

　　第五，假户口、假分家、假离婚。如秦都区范围内，一项目征地40多亩，其中办理假离婚的就有16对之多。

　　由于这些现象的存在，导致咸阳市征地成本无形中也在不断提高。

　　三、征地后农民安置中存在的问题 

　　1.住房安置成本高。咸阳市目前主要以留地安置为主，但由于目前的留地模式基本都是交由村集体打理，一般是组建股份制公司或建设农贸市场，村集体代表村民收租，农民在事实上已经不再拥有土地，因此也存在一定的弊端。农民祖祖辈辈靠土地生存，“视土如命”的观念根深蒂固，征地拆迁前，他们一般以种植和房屋租赁为主要生活来源，征地后这一生活来源被彻底打破。生活再无来源，就会陷入困境。据此次调研发现，咸阳市被征地农民有三忧：一是安置费坐吃山空；二是难找工作；三是成为城市居民，生活起居样样增支，今后生活没有保障。正是他们的三忧，不但给征地拆迁带来了巨大阻力，同时也给政府增添了巨大压力，引发诸多社会矛盾。

　　2. 生产用地安置农民参与程度过低。通过在咸阳市几个安置小区的调研，以及相关资料的查询，发现大部分小区都采用“开发物业，进行租赁”的方式对生产用地进行开发经营，这种安置方式虽然比较保险，但由于征地区域多地处郊区，其收益也较低，被征地农民生活难以改善。此外，调查还发现，有高达52%的被征地农民不知道生产用地安置是什么，另外有44%的被征地农民只是听说过有这样一种安置，但并不清楚到底是怎么回事，被征地农民也因此无法参与盘活生产用地的各种决策。

　　3. 社会保障覆盖率低。我们在调查中发现，58%的被征地农民无任何社会保障，少数享有保障的被征地农民所享受的社会保险方式也仅限于最低生活保障和农村医疗合作保险。而且社会保障政策法规不健全、不配套必将导致被征地农民边缘化。在调查中，有64%的被征地农民对社保体系很不满意，认为社保体系不健全、覆盖面窄、社会保障力度弱、水平过低。

　　4. 农民就业素质过低。据统计，咸阳市92%的被征地农民学历在初中以下，难以找到合适的工作岗位，大部分被征地农民自从失去土地后一直赋闲在家；有80%的被征地农民在被征地前是靠务农为生，14%的外出打工，6%的以经商为生。80%的被征地农民队伍中，绝大多数是靠土地为生，没有一技之长，缺乏相应的就业技能，失地之后便失业；有76%的被征地农民没有得到任何培训，没有得到岗位。即使是在得到了培训的被征地农民中，还是有近四分之三的找不到工作。这些充分暴露了当前培训机制所存在的问题。在此次调查中还发现，部分农民在失地后，会在其安置住房周边寻找废弃地，以此种些蔬菜为营生，这也折射出目前很多农民就业技能的欠缺。

　　5.失地农民理财经验欠缺。被征地农民理财经验与能力欠缺、对理财产品不了解、欠缺一定的理财环境。据区人社局的抽样调查显示，咸阳市96%的被征地农民理财经验不足或能力欠缺，其中：24%的被征地农民没有任何理财经验；26%的被征地农民选择了银行储蓄；64%的选择购买房屋；只有6%左右的被征地农民选择了投资理财产品。由此可见，被征地农民更趋于传统的理财方式，近88%的被征地农民对金融理财产品不了解，接近98%的被征地农民对金融理财公司的业务不熟悉。虽然一些投资理财公司已经逐渐意识到被征地农民理财的市场潜力，但总体上看专业公司为被征地农民提供的产品数量很有限。而且，农民本身的固执守旧使得其也难以转换理财思维。

　　（六）安置区内基础设施水平不高。由于城市管理的缺位和建设规划没有高起点的定位，导致被征地农民新建小区基础设施普遍较差。根据就近安置的原则，农民安置区一般安置在所征土地的附近，但是，政府部门出于对土地利用的偏向，一般会将农民集中安置在一个较为边远的区域内，虽然该区域基本路网已经建设完毕，但是由于基础设施建设并未完全到位，以咸阳市沣东镇靠近钓台镇的农民安置区为例，据笔者调查，区内没有路灯，缺乏供排水系统等，一到晚上就黑灯瞎火，安全隐患很大，此外，由于没有商服网点，也没有公交车过境，居民出行购物都很不方便。虽然该区域地理位置比较优越，安置区的建设也非常漂亮，但是老百姓的居住仍然很不方便。

　　四、影响咸阳市被征地农民征地补偿、安置的原因分析 

　　（一）农村集体土地权的缺失

　　农民土地财产权利的缺失直接导致了农民的失地、失业、贫困、无家可归以及失去社会保障。这一点在全国各城市征地现象中为共性，咸阳市亦然。

　　1999年1月1日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第二条规定“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”，而农村集体土地所有权的主体，则法律没有作出明确规定。对农村土地相关内容作出规定比较早的法律是，1986 年 4月12日颁布的《中华人民共和国民法通则》“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”按有关法律规定，我国农村集体土地使用权分为建设用地使用权、农用土地使用权。除《中华人民共和国土地管理法》中规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的以外，其他的农村集体土地使用权并没有登记发证管理。事实上，农村集体土地使用权并没有得到有效的控制和利用。例如，农村早年建造的旧房屋的宅基地的土地使用权没有实行登记发证制度；又如，承包地的土地使用权不明。从现行的法律来看，土地承包经营权似乎不完全等于土地使用权。这就存在这么一个问题，即承包地的土地使用权随所有权留在集体经济组织里，或者土地使用权随土地承包经营权转移到土地承包经营权人。如果土地承包经营权流转了，其土地使用权是否随其流转。可见，“农村集体”对土地使用的控制实质上是弱化了。既然“农民集体”的土地所有权是处于虚拟状态的，“农村集体”对土地使用权的控制已经弱化，那么农户的土地使用权就应当具有相对的实质性和独立性。土地使用权应该作为独立的财产权，可以创造财富、收获地租。

　　随着现代产权理论的发展，财产权越来越倾向于被定义为控制权；谁拥有控制权，谁就拥有实质的产权。既然农户合法地拥有土地使用权、承包权和流转权，那么这些法定权利实际上已经取代了“农村集体”的土地所有权，使土地所有权高度弱化，并对集体土地所有权实行了实质性的分割。应该说，农户依法享有的土地承包权、使用权、流转权和收益权事实上经构成了实质性的土地财产权。但是，农民所拥有的实质性的土地财产权并没有得到尊重和承认，目前在理解农民的土地权利问题上，存在一个流行的误区，以为由于农民个人没有土地的所有权，所以他们就没有土地的财产权。在征地和非法圈地的狂潮中，农民们不仅难以保障自己的土地使用权、占有权，更无法维护自己应有的对土地的处分权和收益权。

　　因此，由于“农民集体”事实上无法履行土地所有者的法人职能，农户的土地使用权、处分权和收益权又得不到保护，加上政府和各利益集团对农村土地不合理、不公平的征用，导致农民的土地财产权利和经营土地权利不断受到排斥和剥夺，被征地农民问题的产生也因此成为必然。

　　正是由于产权的不明晰，以及集体土地所有权权能的不完整，导致了集体土地征用时无法通过市场对地价进行修正，只能采用政府定价的模式进行操作，政府低价征收和高价出让土地也成为现在土地征用中最大的弊端所在，虽然“同地同价”已经成为现在评估的一个基本原则，但在集体土地和国有土地属性两重天的前提下，集体土地在入市过程中，仍然无法做到真正的“同地同价”。

　　我国针对农业用地已经采用了多种评价和评估方法，如农用地分等定级估价、农用地产能核算、征地综合区片地价等等，而且都是针对全国范围内的农业用地进行评价，但是对于集体建设用地，到目前为止，仍然缺乏一套全国通用的地价体系，无法对集体建设用地的入市进行评估，政府定价也不可能以高于或等于市场实际交易的价格进行征收，这也导致了被征地农民的利益流失。

　　（二）现行征地政策不合理

　　1.现行土地补偿制度与市场经济规则不相适应。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也为农民和社会各界所广泛接受，但在市场经济条件下就显得不尽合理。征地补偿制度实质上已经过时，缺乏可操作性。一些地方不得不在此基础上加以修补，但都没有也不能突破政策大体框架。在我国征地补偿制度规定的补偿标准为前3年被征地块的年均产值，而农产品价格虽连年上涨，但是其上涨幅度在我国物价体系中却是相对较慢的一类，按法定标准算出来的补偿标准偏低，有时甚至连低廉的法定补偿款也难以及时兑现。

　　2.现行土地征用补偿标准的测算办法不够科学合理。我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准为该土地被征用前3年平均年产值的4-6倍。同时还明确规定，按上述标准支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。咸阳市根据这一条款，也酌情提高了补偿倍数，但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。至于地上附着物和青苗的补偿标准，虽然咸阳市也已经酌情进行了提高，但仍然难以满足被征地农民的要求。

　　3.征地补偿分配方式对农民显失公平。目前，国家没有明确的规定，农民无法参与征地补偿费用分配的决策过程，补偿多少、何时补偿、补偿多久，完全由政府和村民委员会确定。从土地收益占有的层次来看，具体分配表现在以下4个层次：

　　一是中央政府与地方政府共同参与补偿分配。土地出让金为国土资源部征收，30%上缴中央财政，70%留给地方政府，其他各项费税由省级相关的主管部门征收。据外省相关学者调查，政府各种税费一般占项目用地成本的 65%以上，而征地补偿安置费只占30%以下。

　　二是乡镇政府独立参与征地补偿分配。乡镇政府是政府的基层组织，并非农村土地的所有者，但在农村征地补偿分配中，却依据“三级所有，队为基础”的原则，截留了大约5%-8%的征地补偿费。

　　三是村集体与农民个体之间的分配，比例由村集体确定。

　　四是农民之间的分配。大部分村按农业户口和农龄分配；有的村在综合考虑农业户口、农龄、口粮、田亩面积等因素后分配。由于各村的分配方式没有统一的标准，导致被征地的基层政府与村(居)委会、农民与政府、村干部与普通农民之间矛盾突出。在整个分配过程中，农民没有参与决策的权利，其经济利益必然受损。

　　（三）政府行为的缺失

　　1.征地程序公正性无法确认。在我国，行政机关既是征地的决定者，亦是执行者，处于绝对强势地位，我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制，也正是由于缺乏必要的监督机制，导致了现行征地程序中存在许多问题，使之无法保证征地行为的公正。

　　首先是征地报批周期长。按照现行规定，市、县土地行政主管理部门组织报批材料是1个月，市级土地行政主管部门审查是5天，省级土地行政管理部门的审查期是10-15 天，考虑各级政府的审查会签待批准征用转用，一般要3个月。批后实施中，市、县在接到征地批准文件后10日内进行第一次公告，在公告之日起45日内拟订土地补偿安置方案并予以公告。另外，被征地单位及其成员办理补偿登记一般时限为15日左右，整个从组织报批到完成征地过程，大体需要近半年的时间。由于时间差和中间过程较长，极易产生腐败现象。

　　第二是“两公告一登记”程序设置不合理。我国现在的程序是征地依法批准后进行“两公告一登记”，而补偿登记却在征地预公告时就已经按照当时的现状确定下来了，征地批后再进行征地补偿登记、征地补偿安置公告，忽视了农民的知情权，和当前征地工作提倡的“公众参与、充分尊重农民合法权益”的理念背道而驰。在实际操作中，农民没有知情权、参与权，不知道“补什么、补多少、失地后生产生活如何保障”等关系到自身生存与发展的重要问题，而只是在事后进行公告，很容易引发争议，甚至发生群体事件，影响征地工作的正常进行。

　　第三是征地听证程序不够完善。存在一些问题：比如，规章制度的建设不够完善；公开程度不够高；农民参与不够广泛；监督措施不够到位；听证程序烦琐，周期太长没有起到促进征地行为公开公平的作用。如果建设项目要修改土地利用总体规划，那么在一个项目审批过程中，将就同一内容举行两次听证，而且花费 60 天左右，周期太长，影响了项目的进展。

　　征地透明度不高还体现在政府的实际操作中，实际上，许多地方在城市建设中，采用的是先征用土地，在基础设施建设完毕后，待周边区域土地升值后才进行出让，土地征收价格与出让价格之间的差别也由此产生，而在这一过程中，被征地农民对此一无所知。这实际上是政府为牟取巨利而采用的暗箱操作，也是对被征地农民知情权的亵渎。纵观目前全国各大城市每年的财政收入的比例构成，不难发现土地财政的现象甚为普遍。

　　2.没有健全的征地法律法规作保障。截止到目前，我国仍然没有一部具体而完整的《土地征收法》来规范征地过程中各权利主体的权利和义务，对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范。导致征地的随意性很大，补偿安置存在极大的后遗症，征地中引发的责任无人承担，农民往往成为受害者。虽然各个地区根据自己的实际情况，也相应地制定了相关的法规和操作规范，但是仍然不够完善，而在其它发达国家或地区，征地都有一套严格的法律程序，严格保障了被征地农民的权益。

　　另外，在征地过程中，对于被征地农民，也缺乏相应的法律约束，尤其是对征地前农民的投机行为没有制约条款，实践中无法可依，打击措施不力，为了缓和矛盾，政府往往给予适当补偿，进而更多农民效仿，立法的缺失导致了政府与被征地农民间的不平等博弈，也导致了农民的诸多投机行为。

　　（四）失地农民的社会保障体系不尽完善

　　1.保障范围过窄且层次较低。虽然咸阳市政府现在非常有针对性的就被征地农民的生活、就业以及其他内容的保障进行了规定，但是被征地农民真正能受益的却不多。在调查中被问及被征地农民基本生活保障和被征地农民生活补助费这些社会保障项目时，47.5%的被征地农民没有参加被征地农民基本生活保障，39.2%的被征地农民没有享受被征地农民的生活补助。当农民失去土地时，如果不能同时建立相应的社会保障制度体系，则意味着农民也将同时失去社会保障。

　　2.从立法的角度，全国性的法律规定存在缺陷。迄今为止，社会保障体系一直没有全国性的立法从法律上确定下来。就陕西省来说，仅2007 年由省政府办公厅发布了《陕西省人民政府办公厅转发省劳动和社会保障厅关于切实做好被征地农民就业培训和社会保障工作实施意见的通知》（陕政办发〔2007〕8号），后2008年咸阳市政府发布了《咸阳市人民政府关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》（咸政发〔2008〕25号），确定对被征地农民社会保障规则，但这对于被征地农民的保障还远远不够。在没有全国性统一规定的情况下，各地政府、拆迁方则更愿意采用方便、省事的一次性现金补偿办法。

　　3.缺乏制度依据进行再就业指导。有关失地农民的再就业问题，各级政府解决的力度不够，这一方面的保障制度存在缺陷。尽管有些失地农民获得了二次就业的机会，但是从具体就业情况来看，存在以下几点不足：其一，工资水平极低；其二，工作环境恶劣；其三，工作不牢固，流动性大；其四，农民的合法权益保障性低。总体而言，就是失地农民的整体就业水准质量不高，缺乏持续性就业的保障。农民没有土地对其生活带来了严重影响，不少农民由此而成为长期没有工作的人，这种现状对农民下一代的成长也带来了许多负面性影响。

　　（五）农民本身能力的欠缺

　　被征地农民由于学历低、缺少技能以及年龄偏大，不可避免地在整个征地过程中成为真正的弱势群体，主要表现在两个方面：

　　第一，利益表达能力短缺。在土地征用、房屋拆迁、补偿款争议等一系列关系到被征地农民切实利益的各个环节中，相关的政策法规既没有赋予被征地农民必要的谈判地位，也没有设定明确的解决征地争端的法定程序和机构，甚至被征地农民在面对征地所造成的利益侵害时，因为农村土地属于集体所有，被征地农民不具备诉讼主体资格，也难以通过法律诉讼渠道进行维权活动。而且，被征地农民利益表达途径不通畅，因此他们唯一能够借助的往往只有信访渠道。他们的正常利益表达不断受阻，采用体制外的利益表达就成为被征地农民的必然选择，群体性、对抗性和破坏性表达方式必然时有发生，而且呈明显上升趋势。

　　第二，经济参与能力短缺、学习能力欠缺。技能与知识是决定就业的基本要素，经济参与能力的核心是就业(包括受雇和自雇方式的就业)竞争力。对于被征地农民而言，长期农业劳动积累的劳动技能因为失去土地而失效，但又不掌握非农业领域需要的知识和技能；长期农业劳动积累也使得农民失去了学习新鲜事物的欲望和能力，取而代之的是一种对新生事物的恐慌，这也是当前被征地农民中存在的普遍问题。据笔者调查，在被征地农民中，76.8%的农民选择从商，但是对于市场缺乏预判等多方面原因，真正能够通过市场经济对自身生活条件进行改善的农民仅占37.1%。而大多数农民在失地后，经常采用的则是整日成群聚赌，既造成了经济方面的损失，也给安置区遗留了隐患。

　　五、咸阳市征地补偿安置的政策建议 

　　当前，期望在短期内通过修正国家法律法规来完善征地补偿安置的问题，显然是不切实际的，但各个地方仍可以根据自身实际情况，对当地的征地补偿安置政策做进一步的完善。根据本文第四章所述咸阳市目前在征地补偿安置方面存在的问题，笔者参考国内外目前较为先进的补偿安置模式，提出保障咸阳市被征地农民权益的一些建议。

　　（一）完善对被征地农民的补偿机制

　　1.扩大补偿范围。现行征地补偿范围只包括：土地补偿费、安置补偿费、青苗补偿费和附着物补偿费四部分，没有体现出土地的社会价值和经济价值，也没有真正维护农民的合法权益。保障被征地农民的基本生活必须以土地征用补偿为原则，对土地征用补偿不能仅仅局限于土地的产出、土地的纯收益，还应考虑土地的社会效益、考虑人地比例等社会因素，扩大补偿的范围，具体应增加以下方面：

　　（1）土地收益，包括土地承包经营权、农林牧渔各业经营收益、租赁收益、土石交易收益等。

　　（2）转岗、转业费，失地农民重新获得相应的就业机会的成本，包括岗前技能培训费用、提高文化素质的培训费用以及寻找工作的费用。

　　（3）重新安置补偿，包括搬迁费用及寻找和建造新住宅的费用、子女迁移入学费等。

　　（4）社会保障补偿，使农民享有与城镇居民同样的基本养老保险、医疗保险以及最低生活保障等。

　　2.丰富补偿方式。随着城市化进程的加快，征用的土地和失去土地的农民越来越多，对于公益性经营项目的征地，应该允许农民以土地做股份分红，将部分或全部征地费入股，其收入按股份合作制企业分配办法分配，长期分享土地的增值收益；对于重点能源、交通、水利等基础设施的建设，或者是农村金融、基金信用较好的地区，可以发行土地债券的方式，一方面缓解国家在短期内筹集大量资金的难度，另一方面征地农民可以暂时放弃对应有征地费的消费，获得一定的预期收益；对于工商业用地应按市场化运作，通过租赁方式和留地安置对农民进行补偿，由转让土地的农民向企业收取租赁费，被征地集体和农民也可留出一定数量的土地，由其开发经营，给农民带来长期收益，解决长期保障问题。

　　3.健全土地评估方法，提高补偿标准。现有的征地补偿标准是按土地的农业产值来计算的，没有考虑到土地的农业产值目前已严重偏低的事实，结果造成补偿标准偏低。失去土地的农民必然要融入城市社会，完成市民化的过程。因此，补偿安置的标准决不能按照其原来的生产和生活方式来确定，而应按照其市民化后的生产、生活方式来确定，同时还要综合考虑当地的经济发展水平、交通、基础设施水平、土地用途和环境等因素的差异，对农用地进行分等定级，无论何种性质的用地，也无论是以征地的方式实现农地转用还是以流转的方式实现农地转用，都必须付给农民不低于征地补偿标准的费用或市场价格。另外区位条件越好的地方，经济越发达，市民生活消费水平越高，适当提高区位条件好的农地征用补偿标准，也是失地农民重新适应新的生活方式的需要。

　　（二）规范征地中的政府行为

　　1.建立和完善政府责任机制

　　一是改革和完善政绩考核机制和标准，避免“形象工程”、“政绩工程”的政府征地；二是遵循城镇发展规律和生产布局规律，支持、引导、培育合理的“产业群”。同时，对被征地农民因地制宜地开展多种形式的就业培训，通过社会就业服务中介组织，妥善安置被征地农民，要把农民纳入社会基本保障的范围，解除农民失地的后患，确保绝大多数被征地农民都能找到适合自己的职业；三是合理有效地控制城镇用地规模和速度，使城镇用地规模和速度与当地社会经济发展水平相协调；四是应尽量减少政府主导的投资，支持、培育独立自主的投资主体，建立和完善公平、公正的供地机制，避免为了招商引资而滥用征地权。

　　2.完善政府的调控和管理制度

　　尤其要做到“依法行政”，监督和惩罚成本的支付必不可少。使市场和政府逐渐形成一种合力，才能化解各种土地矛盾，也才能获得最大的发展效益。就城乡结合部土地矛盾而言，在完善土地市场建设的同时，规范国家的土地管理制度，明晰农地产权边界，强化制度保障、改革征地制度、集体土地流转制度以及土地出让制度等，是解决问题的重中之重。

　　一是从就业、社保、养老保险、教育等方面进行配套制度完善，从根本上有效的避免私自调田、突击分户、迁户的状况。

　　二是取消实物分房和购房补助款，提高房屋主体补偿单价。按有效合法的面积计算补偿费，并由各区组织新建安置房，供拆迁户购买。安置房的价格与补偿价接近，有效抑制假离婚、突击分户、“空挂户”等弄虚作假状况。

　　三是大幅度降低装修设施补偿标准。严格控制“三乱”泛滥，大幅度降低装修的补偿标准：对恶意装修或非实用的装修一律减半或不予补偿。

　　3.增强征地透明度

　　加强基层组织建设，增强农民的法治意识和依法博弈能力，达到征地多赢目的要有公开机制和参与机制作保障，提高农民的组织化程度。政府的决策、实施及其过程要向社会和公众开放，充分听取和吸纳有关利益主体的合理意见，通过农民与地方政府的反复博弈，实现博弈均衡。同时通过博弈过程，也可使农民得到锻炼和培养，提高法治意识，提高自我管理和自我发展能力，减少与政府的盲目对抗，促进自我发展和地方经济的发展，达到双赢的目的。当前，提高征地透明度主要在于对征地工作者各方面行为的规范，笔者认为，应主要从以下四个方面着手：

　　一是建立征地的制度规范。完善相关征地信息公开的法律，对征地信息公开的义务、范围、程序以及法律责任等做出明确规定，由“保密为原则”变为“公开为原则”。

　　二是要增强征地工作的责任机制。要加快建设公开、透明和规范的信息体系，建立健全多层次、多角度、多途径的沟通渠道，努力培养和提高全体工作人员的责任感和使命感，促进征地透明工作落到实处。

　　三是要健全征地透明工作的考核机制和长效机制。要立足当前，着眼长远，以提高全体工作人员道德素质为根本。要加强教育，强化责任，创新体制，健全长效机制，促进征地透明工作落到实处。

　　（三）创新对被征地农民的安置方式

　　1.建立居住统建集中安置机制

　　目前咸阳市征地安置的主要手段是留地安置，对被征地农民进行公寓式安置，剩下的安置用地则用于生产，从现阶段的效果情况来看，还是比较理想的，但该种安置方式仍有改进空间，现阶段，应把失去土地的农民安置纳入城市规划，突破传统的自主建房安置模式，对留给农民的安置用地进行统一规划、统一建设，采用高层公寓安置农民。对被征地农民安置小区，统一安装配备水、电、天然气、有线电视、绿化等基础设施，建立了小区物业管理司，对小区清洁卫生、安全保卫等实行统一管理。

　　2.建立被征地农民社会保障基金

　　应由政府、开发商、被征地农民三方共同出资，设立社会保障基金，以此来提高被征地农民的社会保障总体水平。引入基金管理机制，通过招标的形式，交由专业投资管理人进行基金投资运作，采取投资方式多元化策略降低运营风险，以实现被征地农民社会保障基金的保值增值。在这其中，尤其是应完善被征地农民社会养老保险制度、最低生活保障制度和医疗保障制度。

　　第一，社会养老制度。主要通过正式和非正式安排两种途径寻找出路。所谓正式途径，即强化执行现有被征地农民社会保障实施办法。非正式途径，即除上述正式途径以外，还应发挥非正规养老保障的重要补充作用，继续加强家庭养老。赡养和孝敬父母是中华民族的传统美德。现在农村青壮年人口城市化和农村家庭小型化的现实，使得家庭养老保障功能较以前有所削弱，但仍然发挥着不可替代的作用。因此应灵活采取多种方式完善被征地农民的养老保险体系。

　　第二，最低生活保障制度。咸阳市应根据其经济发展水平和地方财政能力，力争做到以下几点：

　　一要合理界定被征地农民基本生活保障对象。被征地农民基本生活保障对象不是全部被征地农民，而是被征地农民中基本生活无保障人员。享受最低生活保障待遇的，只能是这些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。二要科学确定最低生活保障线标准。要参照咸阳市城镇最低生活保障标准来保证被征地农民的生活。三要确立资金筹措和管理体制。被征地农民最低生活保障资金仍然坚持由地方财政、乡镇和村民委员会集体经济以及被征地农民共同负担的方式，各级政府要及时调整财政支出结构，增加对低保资金的投入，执行“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”的运行机制，同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。

　　在资金管理上则交由专业投资管理人进行基金投资运作，采取投资方式多元化策略降低运营风险，以实现被征地农民社会保障基金的保值增值。

　　第三，医疗保险制度。就咸阳市目前情况来看，还不具备把所有被征地农民的医疗保障都纳入社会医疗保险制度的条件，只能从其经济发展水平和财政能力出发，建立多形式、多层次的医疗保障制度，形成政府、集体和个人共同投入、风险共担的机制。

　　其一，为被征地农民建立相应的社会医疗救助制度。其有效措施是政府与民间相结合，强化多元投入机制，引导社区经济、企业、慈善机构及个人等各方面的捐助，以之充实被征地农民医疗救助基金。要把参加商业保险作为一条重要的选择途径或补充模式，创造条件为被征地农民投保团体大病保险等。

　　其二，要致力于建立新型合作医疗保障制度。传统合作医疗无论从目标定位到运行、管理、激励机制均有不足之处，而筹资机制不畅更是其不能持久的重要原因之一。农村合作医疗组织并非政府的派出部门或者附属机构，也不是营利性组织，它以保障和满足农民的利益为首要目标。要加快农村合作医疗组织立法，克服传统制度的弊病，充分体现互助共济制度模式的生命力，就应从“合作”和“新型”两个角度入手改革现行农村合作医疗组织。新型农村合作医疗制度是政府引导农民建立的一种以大病统筹为主的合作制度，主要是以农民为主体和依托组成合作组织，并遵守合作组织的基本原则和发展规律。要加强对被征地农民的思想政治工作，引导被征地农民增强共济意识和风险意识，增强合作意识和合作功能。要创新合作医疗运行、监管、激励等机制，针对农村合作医疗的资金筹集、管理和使用，制定科学严密而又便于操作的系列管理制度，加强新型合作医疗组织管理。

　　其三，探索被征地农民医疗保障工作机制。坚持国家和集体支持的原则，建立国家、集体与个人共同投入、风险共担的机制。可以借鉴城镇职工医疗保险制度的改革模式，建立被征地农民医疗保障体系中的个人账户和集体账户，以家庭为单位建立个人账户，从家庭筹集的医疗基金主要或全部进入该家庭的个人账户，用于本户基本医疗保健开支；以一个乡镇为单位建立集体账户，政府扶持、社会捐赠、集体筹集加上农户筹集的一部分进入集体账户，特别是征地使用单位或企业，应对被征地农户的医疗费用予以负担或分担，主要解决大病风险医疗问题。

　　第四，健全被征地农民失业保险制度。由于农民文化素质普遍不高，在失去土地以后，其就业问题相当严重，需要社会给予其基本保障。与养老保险相比，失业保险所要缴纳的保险费金额较低，给企业和个人增加的负担不重，能够承受。要把失业保险对象拓展到所有具有劳动能力的失地农民(男16-60 岁，女16-50 岁)。具体操作如下：当被征地农民未就业时，可从征地调节资金中对其发放最长不超过两年的生活补助费，补助期满后仍未就业并符合当地最低生活保障条件的，让其享受低保政策；就业后按规定参加职工基本养老保险和失业保险，其个人账户储存额按职工基本养老保险的政策规定进行折算；就业后失业的，将其纳入失业保险渠道，达到养老年龄后，即可享受养老年龄线以上的保障待遇。

　　3.引入股份合作机制

　　加大市场化经营，充分利用市场机制配置资源，优化配置生产用地资源。采取“以地入股、招商引资、合作开发、利益分成”的市场化经营路线。运用市场机制，把股份制的机制引入生产用地安置中来，通过村民大会或村民代表大会制定《股份合作社章程》，将全村的土地及集体财产进行评估，量化到人，明确每拥有的股份。依靠村集体经济组织统一招商引资，通过被征地农村集体经济组织与开发商、农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式入股，与用地单位共同开发生产用地获取收益。

　　4.建立就业扶持机制尤其针对青壮年和妇女的就业问题

　　农村劳动力结构中，妇女和青壮年农民占有相当大的比例，甚至在部分地区，妇女已经成为农村社会劳动力的绝对主体。因此对于“失地”后的农民，特别是其中的农村妇女和青壮年农民，尤其需要扶持和引导。解决被征地农民就业安置问题，关键在于更新就业理念。我国目前在解决被征地农民就业安置上存在两个误区，第一就是政府包揽被征地农民就业方向，第二则在于就业安置资源配置由政府主导。笔者认为，建立市场化模式的被征地农民就业市场，关键在于建立就业扶持机制，增强被征地农民可持续发展能力，其中的主要措施有：建立被征地农民就业服务中心，为被征地农民就业搭建服务平台。由劳动和社会保障部门牵头，建立被征地农民转移就业一站式服务体系，给被征地农民提供政策咨询、进行电脑建档、组织人才劳务集市、指导技能培训、发布用工信息、提供职业介绍、引导劳务输出和跟踪就业状况等全程服务。政府提供一定的费用，实行“订单式”委托培训。另外，还应加强对被征地农民的培训激励政策。被征地农民培训经费实行政府、用人单位和个人共同分担的投入机制。政府要从土地转让增值收益中拨出一定资金，建立被征地农民职业技能培训专项基金，加大对就业和培训工作的资金投入。鼓励用人单位结合单位用工需要开展被征地农民培训，其他培训机构开展被征地农民培训，由政府给予一定补贴。

　　（四）完善农村土地使用权流转机制

　　1.完善农村集体建设用地使用权流转机制。完善农村集体建设用地流转机制，不仅可以缩小征地范围，从源头上避免征地引发的一系列问题，还可以充分体现集体土地所有权及使用权权益，切实保障农民的长远利益。完善农村集体建设用地流转机制，要在维护集体所有权益的基础上，通过集体土地使用权的合理流转，实现集体土地资产的充分显化，使农民从土地上可以得到永续收益，从而建立起长期有保障的财产收入机制。其核心理念在于还权于民、还利于民。关键是要改革完善现行的土地法规并尽快抓好基础业务工作，积极构建集体土地市场体系。首先，要适应建立市场经济体制的要求，加快集体土地登记发证进度，理顺集体土地产权关系。土地是农民最大的财产，只有承认农民的土地财产权，明确集体土地的物权性质，还农民以处置土地财产的权利，才能从根本上保障农民的土地权益。其次，要按照市场经济的原则确定农村土地等级，进行地价评估，显化集体土地资产价值。通过确定土地等级和评估地价，建立建设用地和农用地相衔接的地价体系，防止土地流转中地价的随意性，规范土地流转市场，保护农民的利益。第三，推动现有集体建设用地使用权入市流转。实践证明，在市场经济条件下，要更加有效地配置土地资源，必须充分发挥市场机制的作用。国有土地是这样，集体土地同样是这样。在强化用途管制和严格控制总量的前提下，允许集体建设用地使用权进入有形土地市场进行交易，实行有偿、有限期流转，做到“两种产权，一个市场”统一管理。在农民自愿的前提下，实行以土地使用权入股、租赁、出让、转让等方式，使农民在土地开发中得到长久的收益。第四，正确处理国家、集体和农民之间的利益关系，合理分配集体土地收益。地方人民政府应本着“多予、少取、放活”的原则，确定合理的集体土地收益分配比例，把绝大部分土地增值收益留给农村集体经济组织，切实维护集体土地所有者、使用者的合法权益。集体土地流转收益，应主要用于建立农民社会保障体系，以保护农民的长远利益。

　　2.完善农村农用地使用权流转机制。完善农村农用地使用权流转同样可在一定程度上缓解征地补偿安置相关问题，这同时又是值得进一步探索与尝试的新课题。具体而言，可从完善农村土地承包经营权、林权流转和通过土地综合整治中城乡建设用地增减挂钩等途径来实现。笔者在工作实践中曾发现一个有趣的案例，一房地产开发公司在不改变林地所有权和林地用途的前提下，通过有偿租用本用地项目周边农村集体的林地来优化该楼盘周边环境质量，这一举措在提升楼盘整体品味、抬高楼盘售价的同时也实现了该林地的最佳生态保护。由此笔者认为，针对那些不改变土地所有权和用地性质的项目用地，同样可以通过完善农用地使用权流转机制来避免征地补偿安置所带来的一系列问题。近年来，农村土地综合整治渐渐成为新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的一项创新之举。一方面，在实施农村土地综合整治的过程中，可着力推进村庄整治，切实优化城乡用地结构，形成居住相对集中，产业集聚发展的新农村格局。另一方面，农村土地综合整治可与城乡建设用地增减挂钩相结合，在整治区全面实行城乡建设用地增减挂钩，对项目区原有建设用地整理复垦后形成的建设用地置换指标，在保证农民宅基地、农村基础设施和公共服务设施建设后的富余部分可以调剂到城镇。

　　来源：中国改革论坛网[本文第一作者雷晓康系西北大学公共管理学院科研副院长]