在今后相当长一段时间内，城镇化仍处于相对快速的发展阶段，仍将是我国社会经济发展的最重要支撑。但国内外宏观经济形势的变化，使得我国城镇化的内涵已经出现了重大变化，我们必须要走新型城镇化道路。新型城镇化“新”在哪里？本文认为应体现在以下几个方面：相对于传统的城镇化，新型城镇化应体现在城镇化进入一个新阶段，即由“化地”到“化人”的重大转变；相对于外生的城镇化模式，我国城镇化应转型为内生城镇化模式，要特别关注城镇化的区域视角；相对于出口和投资驱动下的城镇化，新型城镇化应建立在消费驱动的基础上；从发展目标上来看，城镇化应由“一维”的经济目标转型到基于资源环境、社会和经济发展的“三维”目标。

　　2008年欧美发达国家金融危机对世界发展产生了深刻的影响，它预示着全球经济进入新一轮结构调整中，而调整过程不是短期能够结束的，因此，我国建立在出口和投资驱动基础上的外向型发展模式面临着严峻的挑战。支撑城镇化发展的土地、劳动力和环境容量等传统要素的稀缺性表现得越来越突出。内外双重倒逼机制迫使我国城镇化必须转型，转型的实质就是寻找城镇化的新动力和新模式，也就是要走一条新型城镇化道路。新型城镇化内涵与传统城镇化相比应体现在四个方面的不同：即城镇化的新阶段、新模式、新动力、新战略、新目标。

　　一、从发展阶段上来讲，新型城镇化应实现由“化地”到“化人”的重大转变 

　　我国城镇化主要表现在“化地”方面，即“土地城镇化”严重超前于“人口城镇化”。长期以来，我国城镇化处于快速发展阶段，特别是在“九五”和“十五”期间，城镇化出现了“冒进”态势[1]。这种冒进城镇化带来了严重的资源环境问题，并引发了严重的社会问题，改变了我国传统的城乡地域社会结构，这是“社会—空间”辩证法在我国的具体体现。许多政府过分追求城镇化指标，利用行政力量，片面做大城市规模，使土地城镇化远远快于人口城镇化，一些地方“要地不要人”的问题非常严重。1996—2008年，全国城市用地和建制镇用地分别增长了53.5%和52.5%，但农业户籍人口仅减少了2.5%。2000—2008年，21个省（自治区、直辖市）城镇用地增长率快于城镇非农人口增长率。部分地方为了扩大新增建设用地指标，背离城乡建设用地“增减挂钩”政策，擅自扩大挂钩规模，导致强拆强建、逼农民上楼等恶性事件时有发生。

　　“化地”不仅表现在空间的蔓延和扩张，也包括附着在其上政府办公大楼、宽马路、立交桥、高速公路、铁路等交通基础设施的超前建设。我国著名的经济地理学家陆大道院士将其称之为“空间失控”。他说，大规模发展交通运输建设是近年来我国各地区发展战略的重要组成部分，是GDP两位数增长的重要支撑。2008年起，我国高速公路建设进入快速发展阶段。按照各地区的规划，全国高速公路的总里程要达到18万公里左右，许多省提出了“县县通高速”。我国许多省份的高速公路的长度和密度均超过了发达国家，高速公路网的规划规模与空间覆盖水平背离了其技术经济属性。远程城际高铁、大城市的城郊铁路系统的盘子过大，大项目上得过快。由于超大规模的交通规划和建设，导致交通投资占GDP 的比重上升到7—9%，这是很不正常的比例[1]。

　　由“化地”到“化人”的转变，是矫正我国资源配置扭曲的重要选择。天平偏向“化地”，势必要投入大量资金，基础设施的超前建设导致了大量资源的浪费。我们需要矫正这种资源的不合理配置，需要将资源投入到一种“化人”中来，要加快社会保障制度建设，加快收入分配制度改革，提高城乡居民收入水平。正如李克强总理所说：“扩大内需的最大潜力在城镇化”，但“城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由‘乡’到‘城’的重要转变”。只有这样才能实现社会结构的转型，进而推动经济结构的转型，实现国民经济的可持续发展。为了实现由“化地”到“化人”的转变，需加快农民工市民化进程，很好地利用“第二次人口红利”。 “第一次人口红利”的利用形式主要是劳动力从农业转向非农产业，虽然转换了就业结构和就业身份，但其消费模式、社会身份没有转化，所以他们的消费贡献、对社会公共服务以及城市居住设施提出的需求还没有被充分挖掘。因此，应该把推进农民工的市民化，推进公共服务均等化，看作是对“第一次人口红利”另一半的挖掘。现在我国人口城市化率已超过50%，而非农业户口人口的比重只有35%左右，中间还有15个百分点的差距，“第二次人口红利”开发将有利于我国内需的扩大，经济发展方式的转变。同时，也有利于促进我国城市和区域发展内生型模式的形成。

　　由“化地”到“化人”的转变，是实现经济可持续发展的重要基础。“化地”主要建立在投资和出口的基础上，而“化人”则需要建立在消费的基础上，只有实现了“人的城镇化”，不断地满足人的需求，才能为经济可持续发展的提供动力源泉。人的需求不仅仅是物的方面，还包括大量精神需求，这是促进产业结构提升的重要源泉。我国城市和区域产业结构极为不合理，第二产业特别是重化工业的比重过大，这与“化人”的滞后存在着必然的联系，人们社会保障不完善，收入过低，是很难启动消费。但投资驱动必然带来大规模低水平的产业扩张，也必然带来一种高耗能的发展模式，2011年全国钢产量在8.86亿吨，占全球总量的45.5%。近年来，除个别年份外，每年钢增量在7000-8000万吨。2011年全国水泥产量为20.99亿吨，约占全球总量的60%，水泥产量每年攀升，仅2011年就比2010年增加2.17亿吨。2011年全国能源消费总量达到34.80亿吨标准煤，以煤为主的能源消费结构没有变化。固定资产投资的弹性系数，在2004-2011年均为2.42，2009年高达3.6。这就是说，经济高速增长在很大程度上是投资拉动的。

　　最后，由“化地”到“化人”的转变，是回归城镇化本质要求。经过长期城镇化的快速发展，我们需要从价值层面回答城镇化的本质到底是什么？是“人的城镇化”还是“物的城镇化”？目前，我国城镇化在硬件方面可能都已超越于发达国家，但我们社会经济发展仍然滞后，我们的差距在哪里？毫无疑问是“人的城镇化”的严重滞后。“人的城镇化”严重滞后不仅扭曲了我们的社会结构，同时，也扭曲了我们经济结构，并破坏了我们的生态结构。所以，新型城镇化应尽快实现由“化地”到“化人”的转变，这是支撑我国社会经济可持续发展的重要基础。

　　二、从发展模式上来讲，新型城镇化应实现由外生城镇化模式到内生城镇化模式的转变 

　　我们的城镇化不能再简单地理解为规模型的城镇化，也不能再简单地理解为人口意义上的城镇化，城镇化转型是一个重大的课题并包含丰富的内涵，但首先需要考虑的是经济发展战略和城镇化发展模式的转型。“后发优势”是我们长期以来坚持的重要战略，在相当长时期内确实支撑了我国经济的快速发展，但现在“后发优势”变成一种“后发劣势”，人们养成一种心理的依赖性，缺乏一种制度创新的动力[3]。 “后发优势”本质上是一种外向型经济发展模式。这种模式存在严重弊端，尽管“世界工厂”带来了发展的机遇、外汇盈余和就业，但也导致了“全世界污染中国”的局面，加剧了我国环境问题的严峻程度。我国的城镇化模式是建立在“后发优势”战略和外向型经济发展模式的基础上的，也具有典型的外生型特点。

　　著名城市规划专家约翰·弗里德曼将城市发展划分“城市营销”与“准城市国家”两种模式[4]。第一种模式是一种无情的零和游戏。他说奉献在跨国资本祭坛上的祭品通常是低廉的工资、温顺的劳动力，“灵活和敏感”的地方政府，以及各种优惠政策——减免税收、免费土地、津贴等等。这是对我们这些年城市和区域发展的最恰如其分的描述。第二种模式是“准城市国家”，它关乎区域未来的方面，主张一种相当程度的自治，它更加强调的是类似于国家的角色。他还提出可持续发展与地区财富创造的问题。城市—区域不可能期望从自身外部获得一种可持续发展动力。要获得可持续发展，就必须牢固地给予它们自身的天赋资源。约翰·弗里德曼提出了城市和区域发展两种循环观。城市—区域的发展要想具有“可持续性”，就必须牢固地根植于它们自身的综合资源，它是不能够进口的。他认为在以下七个相关的资源领域或资本形式方面进行投资，对于一个城市—区域具有长期获得贸易收益的能力是非常必要的。主要包括人力资源、社会资源呢、文化资源、智力资源、环境资源、自然资源、城市资源等[4]。他深刻地阐述了区域和城市内生型发展模式的可持续性，批判了“城市营销”模式的不可持续性和它的短期行为。城市营销的理念对我国绝大多数的城市影响深刻。“交际花”是对当前我国大多数城市营销的准确描述，眼睛朝着外部，招商引资成为第一政务，为了招商引资扭曲了土地等生产要素的价格，不顾生态环境的承载力，严重忽视了区域和城市内部的财富创造。如果区域财富创造的内循环建立不起来，从长远来看外部贸易的循环也是不可持续的。

　　我国为欧美发达国家市场大批量的生产面临着严峻的挑战，这种大批量的生产主要依靠低成本竞争的产业集群支撑，并且这种集群在全球产业链中获取了极其微薄的利润。有人曾经归纳最容易没落的集群的特点：“完全依靠低价竞争，组织体系水平过低，进入门槛过低，缺乏技术创新系统，服务体系不健全”。我国大多数城市的产业区都是依靠逐底的低成本竞争，在1996年，美国《洛杉矶时报》对芭比娃娃玩具的全球生产与价值分配体系所做的一项调查显示：一个在美国市场上售价9.9美元的“芭比娃娃”玩具，其海运、仓储、营销、批发、零售和利润环节就占了7.99美元；在余下仅仅2美元的分配结构中，中国香港管理和运营中心占1美元，从中国台湾地区、日本、美国、沙特阿拉伯进口和中国内地市场采购的原材料占0.65美元，剩下的0.355美元才是中国工人的加工费——在全球玩具产业的价值链上，加工制造环节的附加值仅为3.5%（Tempest，1996）[5]。关于加工贸易的类似困境后来被成为“芭比娃娃陷阱”。但随着中国劳动力等生产要素的不断上涨，这种低附加值的产业链在我国东部发达地区已经面临着严重瓶颈问题。

　　安永咨询服务2012年9月的一份报告显示，在过去5年中，中国劳动力和商品成本都有显著增加。其中劳动力成本增长最快，仅从2007年初至今，平均工资就提高了一倍多。与此同时，中国大宗商品的平均价格也增长了51%。其中，软性商品的价格增长了60%，金属增长了19%，能源类则增长了77%。另据一项不完全估测，中国的环境成本约占GDP的3%。但它带来的危害实际上是很难估量的，那些长远的环境污染影响，还没有完全呈现出来。新型城镇化必须通过新型的产业集群提升发展的内生性，要从供应链型的GVC走向基于区域的NVC，实现全球化和本地化的辩证统一，摆脱“代工—出口—微利化—品牌、销售终端渠道与自主创新能力缺失—价值链攀升能力缺失的非意愿恶性循环的发展路径[6]。

　　三、从发展动力上来讲，新型城镇化应实现由投资出口驱动到消费驱动的转变 

　　城镇化由投资、出口驱动转变为消费驱动，这是国内外经济形势变化和社会经济发展到新阶段的必然要求。过去我们一直提启动内需但内需一直启动不起，其根本的原因在于广阔的外需市场空间支撑，我们没有一种倒逼机制来推动内需消费市场的启动。而且在时间点上存在着一种巧合，每当外部出现经济危机，我们都会把内需启动作为一种战略选择。比如1997年东南亚金融危机后，当时提出要启动内需，其中最重要举措就是房地产开发和一些重大基础设施的建设。在当时特定的历史条件下，这一战略举措起到了积极的效果，内部投资弥补了外需的不足，一方面使我国摆脱了外部市场的影响，同时，投资驱动的城镇化也在一定程度上支撑了我国经济相对快速的发展。2008年欧美发达国家爆发了金融危机后，我们也提出了内需战略，同时启动了更为庞大的4万亿救市计划，试图仍沿用过去的药方来医治一个病情不同的新病人，这不但不能起到好的效果，反而会促进低层次高耗能的产业进一步扩张，以及超越国情的超前基础设施建设，浪费大量的资源。其原因在于：1997年出口导向型模式仍然处于“青壮年”发展时期，还有很大的发展空间，一旦危机过去，重新又会带动我国经济的发展。但是2008年后的欧美发达国家的金融危机宣告我国传统出口导向型发展模式已经已近尾声，如果再以基础设施和房地产投资来启动内需，只能进一步强化一种结构型矛盾，所以，发展模式转型的根本就在于启动一种消费驱动的城镇化新模式，消费驱动必须要求有良好的社会结构作为支撑，特别是中产阶级所占的比重，因此，收入分配制度改革理应成为新型城镇化最重要的选择。

　　根据美国耶鲁大学陈志武（2008，2009）教授的研究[7]，自1995年到2007年的12年里，政府财政税收年均增长16%（去掉通货膨胀率后），城镇居民可支配收入年均增长8%，农民纯收入年均增长6.2%。这期间国内生产总值的年均增幅为10.2%。我国政府财政收入高速增长所导致的一个结果是，从1995到2007年，去掉通货膨胀成分后，财政收入增加了5.7倍，呈现一种高速增长的态势，城镇居民人均可支配收入只增长了1.6倍，农民的人均纯收入才增加了1.2倍。近年来，在经济高速增长的同时，劳动者报酬所占比例下降更快。

　　另外，在我国国民收入初次分配中，劳动者报酬占比已经由2004年的50.7%降低为2011年的44.9%，7年下降了5.8个百分点，在政府财政收入超高速增长（近十几年每年增幅大都超过20%）、企业利润率也有所攀高的同时，国民收入分配中劳动收入份额不断下降，结果自然是“国富民穷”。这是近年来我国最终消费率不断下降的根本原因。在国民收入分配中劳动收入份额不断下降的同时，我们可以看到政府固定资产投资率呈现大幅上升趋势，基本维持在20%以上，2009年达到近30%。

　　从国际比较来看，目前我国消费率太低，而固定资产投资率太高，积累与消费比例已经严重失衡。按照当年的价格计算，2011年我国最终消费率为49.1%，资本形成率为48.3%，其中固定资本形成率为45.7%。近年来，在中国经济高速增长的时期，最终消费率却不断下降。2000年，我国最终消费率为63.2%，此后十年间最终消费率一路下降了14.1个百分点，2010年为48.2%。2011年最终消费率在金融危机后内需刺激政策下有所回升，为49.1%。按照世界银行统计，目前全球平均消费率约77%（美国消费占国内生产总值的份额为86%，德国为78%，日本位75%），固定资产形成率为23%。2011年，我国的消费率比世界平均水平低近30个百分点，固定资本形成率比世界平均水平高30多个百分点。更令人感到触目惊心的是，我国消费率不仅远远落后于欧美一些发达国家，甚至和印度等发展中国家比较也有相当大的差距。

　　基于上述分析，我们可以看到在出口导向型的发展模式面临严峻挑战的时候，我们必须将消费作为经济发展的推动力，外部市场的萎缩和结构的变化必然倒逼我们去改变我们的收入分配制度。以前的消费与投资的分配主要支撑着出口导向和投资的发展模式，如果转为内需就必须相应推动投资消费的比例的变化，否则启动内需和消费驱动只能是一句空话，同时也需要围绕着消费社会的建立，加快社会保障制度的改革，消费驱动经济的发展必然需要相应社会结构和经济结构的转变作为支撑。

　　四、从空间上来讲，新型城镇化要由“非均衡型”的城镇化转为“均衡型”城镇化，加快中小城市、小城镇发展，优化城镇体系空间格局 

　　在今后一段时间内，城市空间扩张蔓延应转变为协调城乡空间结构为主的均衡的城镇化模式。以2008年市政公用设施建设固定资产投资为例，城市人均投资分别是县城的2.26倍、建制镇的4.48倍、乡的7.27倍和行政村的20.16倍。城镇登记体系和规模结构出现严重失衡。2000—2009年，我国特大城市和大城市数量分别由40个和54个骤增到60个和91个，其城市人口占全国城市人口的比例由38.1%和15.1%增加到47.7%和18.8%，而同期中等城市和小城市的数量分别由217个和352个变化为238个和256个，城市人口比例由28.4%和18.4%下降到了22.8%和10.7%。另外，快速的城镇化，在很大程度上是建立在对农村生产要素的吸附的基础上，导致我国农村的快速空心化和农村人口主体的老弱化。近10年来，我国城镇年占用耕地在300—400万亩。因此，城市化的空间均衡是中国城市化进行过程中的发展方向，对于促进城市化健康、可持续发展具有重要作用。中国城市化的“非均衡”突显、“城市病”出现以及农村“空壳村”问题的显露是“均衡型城市化”的现实动因，在城市进程中以及城市化模式抉择的形势下，实现城市的网络化、寻找最佳城市规模、实行农村“就地城市化”和优化产业空间、促进产业升级，已经成为我国实现均衡型城市化的现实策略选择[9]。

　　在未来城镇化的过程中，要改变城镇化的空间模式，遵循位置级差地租的客观规律，不能将所有的资源都投入到大城市和特大城市，忽视中小城市和小城镇的发展。因此，要不断地优化大城市的发展，加快中小城市和重点小城镇的基础设施建设，积极构建“特大和大城市—中等城市—小城市（包括县城）—小城镇—农村新型社会为框架的城镇等级体系。要科学推进农村新型社区及中心村的建设特别是中小城市、小城镇在城乡统筹发展中发挥中重要的作用，以县域城镇化作为未来10—15年中国城镇化发展的重要环节。

　　五、从发展目标上来讲，新型城镇化应实现由“一维”经济目标到经济、社会和生态“三维目标”的转变 

　　从“土地城镇化”到“人的城镇化”转变既体现着发展阶段的转变，同时，“人的城镇化”也是城镇化的最核心目标。城镇化战略内涵更应该体现在“人的城镇化”而不是“物的城镇化”，城镇化作为我们最重要的战略并不意味着城镇化成为实现GDP和政绩的工具。在近几年我国城市规划界对城市规划学科性质争辩其实就是对这种空间工具性所带来的负面效应的反思。其争论的实质反映出在城市发展过程中人文主义和科学主义、价值理性和工具理性之间的哲学争辩[10]。一些人强调“城市规划是一门科学”，与此同时，另一些人强调“城市规划是公共政策”，国家城市规划行政主管部门应积极推进城市规划的政策建构。这两种对城市规划的表述体现了城市规划思想史上的人文主义和理性主义。所以，认识城镇化内涵必须由“工具理性”上升到“价值理性”，由“理性主义”回归到“人文主义”。

　　从发展目标上来讲，新型城镇化应实现由“一维”经济目标到经济、社会和生态“三维目标”的转变，只有这样才能认识到城镇化的本质。无论是“一维”还是“二维”对城镇化的理解都有失偏颇。我们长期以来的城镇化是简单的一维城镇化，追求城镇化的“大跃进”，是一种典型的GDP主义主导下的城镇化，也是政府主导下的土地城镇化，以牺牲社会和生态环境为代价。这种大规模的城镇化强烈地改变了我国的自然和社会结构。但当其发展到一定阶段，必然受到资源环境和社会结构的限制。郑永年曾指出[11]，当前的GDP 主义导向对于社会发展具有极大的破坏性。第一，GDP主义进入很多社会领域，错误地把社会政策领域“经济政策化”。第二，GDP主义盛行，社会政策就不可能建立起来。这主要表现在社会保障、劳动保护、教育公平、农民工权利等方面。没有社会政策，已经形成的中产阶级就没有保护机制，而更多属于中下层的人更难以上升为中产阶级。所以，GDP是以破坏社会来保障经济增长的。

　　当这种“一维”的经济城镇化进行到一定阶段，势必会受到社会结构和资源环境的结构限制，要想取得进一步的可持续发展，必须要在社会、经济、和生态“三维”的目标取得平衡。因此，我们倡导的“三维”目标下的城镇化新趋势不仅是一种美好的理想，同时也是城镇化可持续发展所必须遵循的客观规律，是我国城镇化发展进入新阶段的要求。我们必须要把我们快速的城镇化速度降下来，由于满足经济增长和经济利益因素的同时，还受到社会公正和控制生态环境恶化因素的制约，使得发展会产生“外部不经济”，经济增长速度低于“二维空间”，更低于“一维空间”（即只要满足经济增长的要求，也就是可以最大程度地经济增长）的发展状态[2]。

　　综上所述，城镇化进程中经济结构、社会结构和自然生态结构具有相互制约性和相互的促进性。合理的经济结构必须要有合理的社会结构来支撑，同时合理的经济结构和社会结构也受到合理的自然生态结构的支撑。畸形的经济结构必然伴随着畸形的社会结构和生态环境结构。新型城镇化必须要实现社会、经济和生态之间的协调发展，这是一种在三维目标下的一种高级协调。

　　来源：中国改革论坛网[本文作者段进军、钟旭东、倪方钰分别系苏州大学中国特色城镇化研究中心副主任；苏州大学东吴商学院副教授;苏州大学东吴商学院区域经济学硕士研究生]