2013年4月27～28日，由中国（海南）改革发展研究院、德国国际合作机构合作举办的“城镇化发展与包容性增长——人口城镇化的政策与体制”第77次中国改革国际论坛在海口召开。来自德国、越南、柬埔寨、老挝、吉尔吉斯斯坦、蒙古等国智库的专家学者介绍了本国城镇化的进展与挑战。

　　一、探索市场经济条件下的城镇化 

　　与会国家大多都经历了由计划经济向市场经济的转型改革，一些国家还经历了城镇化的倒退，目前是在市场经济条件下探索各自的城镇化道路。

　　阿塞拜疆“城市倡议”智库战略规划专家贾法利指出，20世纪90年代，苏联解体给阿塞拜疆经济造成极大的影响，1991—1995年，经济继续5年呈现负增长，城镇化率也随之下降。近几年来，以石油为重点的工业快速发展，经济呈现快速增长势头，城镇化快速提升。2002—2010年，阿塞拜疆是世界经济增速最高的国家，到2011年，GDP总量达到550亿美元，人均GDP达到7 000美元，总人口约900万。其中，首都巴库人口约330万，是欧洲城镇化率最高的地区之一，也是高加索地区主要的经济和商业中心，GDP占全国的90%，本地区的财政收入约占全国的85%。

　　吉尔吉斯斯坦投资信贷银行城镇建设顾问尤森诺夫先生指出，1979年以来，吉尔吉斯斯坦城镇化率开始下降，尤其是苏联解体后的几年，城镇化率下降速度加快。2012年，城镇化率为33.9%，人均GDP仅为1158美元。目前，吉尔吉斯斯坦有31个城市，其中77%是小城镇，这些小城镇的人口均在5万以下；首都比什凯克和南部城市奥什聚集了全国60%的城镇居民。

　　乌兹别克斯坦内阁宏观经济预测研究院代理副院长尤拉霍诺夫指出，乌兹别克斯坦人口达到300万，城镇化率达到54%。2009年，政府颁布实施《农村发展与福利》法令，近3年来建成23 600间现代住宅；2013年，还将有1万套住宅建成；到2015年，将有4万套住宅建成。

　　越南中央经济管理研究院副院长陈金钟强调，城镇化是越南发展过程中的重要因素。20世纪90年代，越南只有500个城镇，到目前城镇数量已经达到760个，但越南城镇化率还低于40%。近10年，越南城镇化发展迅速，尤其是河内与胡志明市，这两大城市的人口大约占城镇总人口的1/3。其中，河内土地面积大约334万公顷，胡志明市土地面积大约2 095平方公里；2011年，河内GDP总量占全国的1385%，胡志明市 GDP总量占全国的47%。这两大城市城镇化的主要特点有：一是城市居民生活水平提升，比较低的贫困发生率；二是城市发展面貌改观，高楼大厦、高科技普遍运用等；三是基础设施全面提升，如水供给、交通等；四是没有出现大面积的贫民窟。

　　蒙古国立大学经济学院波洛玛教授指出，受国际金融危机影响，蒙古经济从10%左右的增长迅速降到负增长，但2009年以来，蒙古经济呈现很好的恢复势头，2011年经济增速高达174%。1950年以来，蒙古城镇化进程开始稳步提升，到2011年，城镇化率达到662%。蒙古城镇化进程快速提升，主要是依靠网状迁移与城市周边地区的快速发展。20世纪90年代以来，大量劳动力从农村迁徙到城市，最大的民工潮是从西部到乌兰巴托。目前，乌兰巴托是蒙古人口最密集的城市，全国45%的人口和50%以上公司都集中在乌兰巴托。

　　老挝国家经济特区委员会规划司副司长科豪特非特内先生介绍，老挝将经济特区作为推动地区一体化及减贫的重要工具，目前，老挝有10个正在建设的经济特区，经济特区的一个重要目标是建设新的城市中心。比如，首都万象的一个经济特区，成立于2011年，投资规模达16亿美元，占地面积为365公顷，分为8个区域。这个经济特区要发展成为一个城市，作为旅游业、外贸和服务业中心，从而发掘老挝丰富的传统文化。

　　柬埔寨商务部国际贸易司司长施非克指出，柬埔寨80%的人生活在农村，20%的人生活在城市，城市人口增长率为25%，农村人口增长率为13%，预计城市人口将越来越多。

　　二、亚洲新兴经济体城镇化面临转型的挑战 

　　与会专家就本国城镇化转型过程中面临的农民工问题、住房问题、交通问题、空气污染等问题进行了探讨。

　　（1）地区差距拉大。诺斯里瓦瑟纳指出，根据世界银行报告，2008年，老挝基尼系数为03674，属于贫富差距比较大的国家。一是北部与中南部地区、湄公河地区与中西部地区之间的贫富差距巨大；二是北部的贫困发生率比中部和南部地区高12%。目前，农村贫困发生率仍然很高，农村贫困发生率从1993年的52%下降到1998年的43%，到2003年下降到38%。虽然如此，农业劳动生产率比非农产业低4～10倍，农村生活水平远低于城镇。

　　（2）环境污染严重。陈金钟强调，胡志明市和河内的环境污染严重，主要表现在：一是施工废弃物随便往河里或公共区域倾倒；二是下水道薄弱造成污水四溢，胡志明市75%的区域被雨水淹没超过25米，影响了277%人口的正常生活，河内的排水系统只能满足35%的需求；三是空气质量达到警告级别，河内的粉层浓度高出周边地区的15～3倍；四是绿地面积大幅减少，1995年，河内有110个湖泊，面积达2 100公顷，到现在仅剩下70%，而且没有增长任何新的湖泊。

　　波洛玛指出，蒙古城镇化面临环境承载的压力：一是产生环境危机，影响到人的健康与安全，尤其是贫困地区的居民；二是空气和水质量下降，土地退化；三是固体废弃物增多。

　　（3）人口分布失衡。陈金钟指出，随着城镇化进程加快，越南大量人口从农村迁移到城市，使得人口和劳动力分布失衡，农业用地大幅减少，城市就业压力增大。

　　尤森诺夫指出，1920—1990年，吉尔吉斯斯坦城镇化是工业化的结果，1990—2010年，限制工业化阶段是个逆城镇化的过程。第一，大量人口从农村主要流向首都比什凯克和南部大城市奥什；第二，1991—2012年，通过村庄重组到城市来促进城市发展几乎不被支持；第三，小工业城镇的问题是只能生产单一的产品。

　　施非克指出，柬埔寨经济发展比较慢，一个重要原因就是劳工问题。随着城镇化进程加快，城市劳工价格越来越贵。在金边附近，雇佣一个工人需要200～300美元，在农村只需要100美元，而且还可以使农民“离土不离乡”。同时，城市在资金、社会制度以及人力资源等方面都面临挑战。

　　诺斯里瓦瑟纳指出，老挝人口的快递增长对万象的优质的公共服务提出严峻挑战，例如许多神职人员与政府公职人员开始由市内向21公里外的市郊迁移。

　　（4）基础设施薄弱。尤森诺夫指出，在前苏联时期，吉尔吉斯斯坦城市繁荣主要依赖于国有企业的基础设施建设。20世纪70年代，城市基础设施建设未能与人口增长保持同步；1994年实行住房私有化后，政府不再出资维修基础设施；20世纪90年代中期，城市一些土木工程设施开始倒塌，地方政府因财政吃紧无力维修。

　　诺斯里瓦瑟纳指出，由于大部分是山区，老挝大部分人口以农业为生，有2/3的家庭至今未用上电，有一半的村庄没有安全的供水，近一半的村庄无法在雨季全天通行。

　　（5）中央地方职责划分不清。尤森诺夫指出，吉尔吉斯斯坦从20世纪90年代开始向地方政府分权，但由于中央与地方政府职责划分不清，导致地方政府出现财政赤字，无力支撑基础设施建设。

　　三、寻求更高质量的城镇化道路 

　　针对城镇化转型过程中面临的问题，与会专家就寻求更高质量的城镇化道路，实现包容性增长提出了建议。

　　德国国际合作机构驻华代表处副首席代表施泰格认为，我们不仅仅把城市看成是一个增长的中心，重要目标是建设创新城市、绿色城市、节能城市和面向未来的现代城市。

　　崔勋指出，城镇化对政府而言，就是解决大城市的内部问题，比如农民工的问题、环境破坏问题、贫困问题，低收入群体的社会保障问题等。问题在于，一方面强调减少政府负担，另一方面政府又要提供好的公共服务，因此，需要建立一个新的政策组合。从区域协作的角度看，可以采用一个区域性的发展框架，允许不同的利益方参与这个框架，针对特定的发展目标来调动和筹集资金。

　　贾法利指出，转型国家特别是前苏联国家，解决人口迁移问题，必须提高城镇化的程度。第一，我们需要大型城市，也需要二级城市，比如说地区的经济中心；第二，通过财政和国家投资来促进城市的发展；第三，在转型尚未完成的情况下，需要通过发展自由市场来发展经济。

　　陈金钟指出，越南的城镇化要与经济增长速度相适应，尽快出台城镇化的法律，实现经济、社会和环境协调发展。对于胡志明市与河内两大城市，一是大力发展交通基础设施；二是建设城市住宅；三是建设环境友好型城市和生态城市。

　　波洛玛教授建议，实现蒙古城镇化可持续发展：一是制定城市发展战略；二是培育公众的环境意识；三是促进环境保护体制改革；四是重视个人在城市环境可持续中的作用。

　　桑库认为，乌兰巴托要实现可持续发展，一是控制人口向乌兰巴托迁移；二是发展卫星城；三是大力发展经济和社会基础设施；四是出台住房保障政策；五是加强原有房屋的改造；六是发展交通运输；七是制定相关法律。

    来源：中国改革论坛网[作者张飞单位：系中国（海南）改革发展研究院]